2015年3月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)新一輪電改綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱9號文)，成為時隔12年后中國電改再起步的標(biāo)志。本輪電改推進(jìn)兩年以來，電力市場化已成為業(yè)內(nèi)共識。其后國家發(fā)改委及國家能源局等部門聯(lián)合印發(fā)6個電力體制改革配套文件要求各省人民政府按照執(zhí)行。依據(jù)以上文件，全國各試點省份大力推進(jìn)電力體制改革，出現(xiàn)了百家爭鳴百花齊放的局面。山西作為首批地方電改領(lǐng)頭羊的省份之一，為進(jìn)一步加快推進(jìn)輸配電價改革、電力市場建設(shè)等八大重點改革任務(wù)落地落實，已出臺了多個實施方案，其間山西省內(nèi)規(guī)定的關(guān)于具有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司的特殊準(zhǔn)入條件，引人關(guān)注。

 

山西省人民政府2016年7月29日出臺《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省售電側(cè)改革實施方案的通知》，對擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)售電公司的準(zhǔn)入條件作出了規(guī)定。比較國家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》中規(guī)定的擁有配電網(wǎng)運營權(quán)售電公司的條件，山西省內(nèi)要求由“省級政府電力管理部門”確定供電營業(yè)范圍并頒發(fā)供電營業(yè)許可證。換言之，在山西省行政區(qū)域內(nèi)成立具有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司除了按照國家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”，還應(yīng)按照山西省級政府電力管理部門(即省經(jīng)信委)的要求辦理“供電營業(yè)許可證”。針對此特殊準(zhǔn)入條件，有什么特別之處?首先可參考一下國家能源局及其他相關(guān)省份關(guān)于成立配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)售電公司的具體條件。

 

 

國家發(fā)改委、國家能源局在2016年10月12日出臺的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》中明確規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”。

 

重慶市出臺的《關(guān)于重慶市售電側(cè)改革市場主體準(zhǔn)入與退出的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司需取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”;《福建省售電側(cè)改革試點方案》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”;《浙江省售電側(cè)改革試點方案》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”;《華北區(qū)域電力市場內(nèi)蒙古電力多邊交易市場主體準(zhǔn)入和管理辦法》規(guī)定，“申請配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司必須獲得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”;《安徽省電力市場主體準(zhǔn)入退出管理實施細(xì)則》(征求意見稿)規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司還應(yīng)取得供電類的電力業(yè)務(wù)許可證”。

 

由此可見，按照國家發(fā)改委、國家能源局及國內(nèi)大多數(shù)省份的文件規(guī)定，成立擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)即可，因該許可證件需要在國家能源局的派出機(jī)構(gòu)辦理，只需向國家能源局派出機(jī)構(gòu)申報頒發(fā)，均無需再重復(fù)申報取得供電營業(yè)許可證。

 

 

我國1995年出臺的《電力法》第二十五條第三款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門會同同級有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門發(fā)給《供電營業(yè)許可證》”。2015年4月全國人大常委會針對此條中關(guān)于工商登記前置審批的規(guī)定進(jìn)行修改，刪除“先證后照”程序，規(guī)定工商行政管理部門不得以《供電營業(yè)許可證》作為頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的前提，但是并未取消《供電營業(yè)許可證》。

 

2013年7月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于取消和下放50項行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)[2013]27號)，該決定中明確電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)的審批權(quán)下放，并要求“與供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更審批及供電營業(yè)許可證核發(fā)整合為一項行政許可，下放區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。自此“供電營業(yè)許可證”被整合為“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”，由國家能源局派出機(jī)構(gòu)全面接管。而后2015年國務(wù)院再次出臺《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)[2015]62號)中再次明確“電力業(yè)務(wù)許可證”頒發(fā)部門為國家能源局。

 

2016年2月在山西省政府上報國家發(fā)改委和國家能源局的《山西省電力體制改革綜合試點實施方案》第五點“推進(jìn)售電側(cè)改革試點先行，逐步放開售電側(cè)市場準(zhǔn)入，健全購電交易機(jī)制。”第三條中規(guī)定“社會資本投資增量配電網(wǎng)控股的，在取得供電業(yè)務(wù)許可后即擁有配電網(wǎng)運營權(quán)，在供電營業(yè)區(qū)內(nèi)擁有與電網(wǎng)企業(yè)相同的權(quán)利，并切實履行相同的責(zé)任和義務(wù)。”需要注意的是，在上報的“方案”中對社會資本擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的要求是擁有“供電業(yè)務(wù)許可”。而此處的“供電業(yè)務(wù)許可”并沒有進(jìn)一步明確是“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”，還是“供電營業(yè)許可證”。就此，山西省內(nèi)根據(jù)《電力法》相關(guān)條文和《山西省電力體制改革綜合試點實施方案》，要求山西省配網(wǎng)經(jīng)營的售電公司需要再辦理“供電營業(yè)許可證”。

 

 

通過上述文件的對比，能源監(jiān)管部門與地方電力主管部門對于電力業(yè)務(wù)許可行政審批的權(quán)屬糾紛已表露無遺。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)是依據(jù)國發(fā)[2013]27號、國發(fā)[2015]62號、電力體制改革的文件及《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》，要求配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”。地方電力主管部門按照《電力法》的規(guī)定，要求擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司辦理“供電營業(yè)許可證”。

 

從法律位階的角度分析，《電力法》由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過，而國發(fā)[2013]27號是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，顯然《電力法》的效力更高。但是，從行政審批實踐角度分析，國發(fā)[2013]27號文件要求各省人民政府遵照執(zhí)行，按照國家簡政放權(quán)的大政方針，電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)的審批權(quán)下放，已“與供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更審批及供電營業(yè)許可證核發(fā)整合為一項行政許可，下放區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。從各省的電力業(yè)務(wù)許可審批實際要求可見一斑。值得注意的是，國發(fā)[2013]27號或許意識到了有關(guān)法律規(guī)定與“取消和下放的行政審批”存在沖突。在該文件中提到了“國務(wù)院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法律規(guī)定……”。只可惜電力法修訂遙遙無期，相關(guān)規(guī)定沖突也無從協(xié)調(diào)解決。

 

由此可見，“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”與“供電營業(yè)許可證”兩個行政許可沖突在于舊的高位階法律未及時修訂，新的政策指導(dǎo)規(guī)范性文件出臺后效力不高，針對同一行政許可的法律政策規(guī)定表述不一，尤其是行政許可審批單位不一致造成的尷尬境地。

 

 

山西省內(nèi)擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司需要重復(fù)辦理完成“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”與“供電營業(yè)許可證”兩個行政許可，顯然不同于國家規(guī)定的準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入條件，給相關(guān)企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)，影響了山西省售電市場的活力，不利于售電側(cè)改革的落地。筆者在此淺談權(quán)屬糾紛解決方案。

 

一是山西省地方電力主管部門應(yīng)盡快修正相關(guān)準(zhǔn)入條件，推進(jìn)售電側(cè)改革符合國家規(guī)定落地山西。國務(wù)院在2013年和2015年分兩次均在國發(fā)[2013]27號和國發(fā)[2015]62號文明確電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)為國家能源局，要求各省人民政府、各部委遵照執(zhí)行。參考國內(nèi)大多省份，地方電力主管部門應(yīng)對與國家電力體制改革及配套文件精神不一致的政策進(jìn)行調(diào)整，使地方規(guī)定和國家規(guī)定保持一致。對增量配電業(yè)務(wù)，除項目核準(zhǔn)和《電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)》核發(fā)外，不應(yīng)再實施其他行政許可，避免給增量配電網(wǎng)運營企業(yè)的準(zhǔn)入造成混亂，增加審批人的重復(fù)申報負(fù)擔(dān)，影響政府公信力。

 

二是地方政府與部門之間規(guī)范性文件沖突應(yīng)協(xié)調(diào)解決。

 

鑒于國家和山西省內(nèi)均未對地方政府與部委之間規(guī)范性文件沖突如何解決做出明確規(guī)定，針對山西省人民政府辦公廳印發(fā)實施的《關(guān)于印發(fā)山西省售電側(cè)改革實施方案的通知》與國家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定不一致，可參考《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十五條規(guī)定“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào);經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見報國務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)”進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

 

三是加快推進(jìn)《電力法》修訂相關(guān)規(guī)定已迫在眉睫。隨著新一輪電力體制的改革推進(jìn)，電力法制建設(shè)滯后的不適更加凸顯，實施20年的《電力法》修訂進(jìn)展緩慢，在一定程度上制約著電力體制改革，對此已由人大代表多次建議“電力行業(yè)的健康發(fā)展必須依靠完善的法律法規(guī)作為保障，加快推進(jìn)《電力法》修訂。”應(yīng)由國務(wù)院依照法定程序提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法律規(guī)定，或是針對具體條款出具解釋說明，從而達(dá)到行政許可的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免行政相對人的重復(fù)申報及審批資源浪費。

 

綜上所述，為進(jìn)一步推進(jìn)電力體制改革的方案，激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，按照能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)”更切合當(dāng)下實際，符合國家簡政放權(quán)的大政方針，有利于山西電力體制改革大局出發(fā)，為售電側(cè)改革樹榜立標(biāo)。