自由競爭OR限制競爭律師看全國電力價格壟斷第一案

2017-06-04 16:35:37 北極星售電網作者:逯堯　點擊量：評論 (0)

2017年5月10日，山西省發展和改革委員會網站的一個角落上登出《行政處罰聽證公告》。內容顯示依山西省電力行業協會及18個燃煤發電企業申請，根據《中華人民共和國行政處罰法》聽證程序規定，山西省發展和改革委員

2017年5月10日，山西省發展和改革委員會網站的一個角落上登出《行政處罰聽證公告》。內容顯示“依山西省電力行業協會及18個燃煤發電企業申請，根據《中華人民共和國行政處罰法》聽證程序規定，山西省發展和改革委員會決定于2017年5月18日上午在太原市發展大廈舉行行政處罰聽證”。寥寥數字背后卻是全國電力價格壟斷行政處罰第一案。

一、事件起因

新一輪電力體制改革實施以來中央和山西省頒布實施了一系列改革文件。本輪電改要求“通過改革，建立健全電力行業有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效的市場體制，努力降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業務，實現供應多元化、調整產業結構，提升技術水平、控制能源消費總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進公平競爭、促進節能環保”。

在這種背景下，山西省電力交易過程中出現了“充分競爭”的情況，即部分火電企業為能夠多爭取發電量，以低于成本的價格在電力交易平臺中報價交易。據媒體報道顯示，“2015年第一批大用戶直供平均價格為0.217元/千瓦時，比當時的標桿電價低了0.1602元/千瓦時;2016年第一批大用戶直供平均價格和直供山東價格為0.133元/千瓦時，比標桿電價低0.1875元/千瓦時。2016年，山西省發電平均成本為0.292元/千瓦時，第一批直供電平均成交價格低于成本價0.159元/千瓦時。”有關部門統計，2015年十家火電企業虧損，虧損面達到20%，2016年省調火電企業完成利潤-12.06億元，55家省調火電企業中，33家虧損，比上年同期增加23家，虧損面達到60%。其中，資產負債率超過100%的企業有12家，占比20%。

據媒體報道，面對日益激烈的競爭山西省電力行業協會倡議發電企業達成共識，并制定了一份《山西省火電企業防止惡意競爭，保障行業健康可持續發展公約》。《公約》最重要的內容為“誠實守信不搞惡意競爭，根據市場情況，各大發電集團及發電企業，按照成本加微利原則，測算大用戶直供最低交易報價，由山西省電力行協加權平均后公布執行。”

二、行政處罰過程

據部分媒體報道，2017年2月山西省價格檢查與反壟斷局轉達國家發改委價格監督檢查與反壟斷局對山西省電力行業協會及相關發電企業的處罰意見。2017年3月21日，省反壟斷局口頭通知：認定山西省電力行業協會違反了《反壟斷法》第十三條的規定，擬對協會罰款50萬元，對51家發電企業按第二批直供電量營業收入的6%罰款。2017年3月29日，國家發改委反壟斷局會同省反壟斷局通知山西省電力行業協會和省內八大發電集團領導約談并認為：違法定性不變，對協會罰款50萬元，但考慮到火電企業目前的困難，對發電企業罰款額度從6%下調至2%，罰款大約1.8億元左右，由山西反壟斷局負責處理。

涉事企業依據《行政處罰法》第四十二條“行政機關作出較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”，向山西省發展和改革委員會提出聽證申請，才有了2017年5月18日的聽證。

三、從已有案例看行政部門對價格壟斷的判斷

通過對國家發改委網站公布的價格壟斷行政處罰案例的整理分析可以發現，《反壟斷法》第十三條規定了壟斷協議的六種情形，行政部門在實踐中主要從以下幾個方面判斷經營者是否達成了壟斷協議：

1、主體識別。《反壟斷法》第十二條第一款規定“本法所稱經營者，是指從事商品生產、經營或提供服務的自然人、法人和其他組織”。

2、被處罰方與同一區域內同類經營公司具有競爭關系

同一地域范圍內，被處罰方提供的商品具有明顯的可替代性是“具有競爭關系”的認定標準。需要注意的是，電力作為一種特殊的商品，用戶關注的是電力供應的可靠、電力價格。從這一角度分析，電力這種商品具有一定的競爭屬性。

3、“價格壟斷協議”的表現

按照國家發改委《反價格壟斷規定》的要求，固定或者變更商品和服務的價格水平;固定或者變更價格變動幅度;固定或者變更對價格有影響的手續費、折扣或者其他費用;使用約定的價格作為與第三方交易的基礎;約定采用據以計算價格的標準公式;約定未經參加協議的其他經營者同意不得變更價格;通過其他方式變相固定或者變更價格等行為屬于價格壟斷協議的表現。

4、存在“協同行為”

《反價格壟斷規定》指出“經營者的價格行為具有一致性”與“經營者進行過意思聯絡”視為存在“協同行為”。

從上述規定判斷，禁止價格壟斷的直接動機是為了促進整個行業做大做強。市場中的經營主體作為獨立個體，具有衡量自身經營成本、確定采購價格和產品銷售價格的經濟人“理性”。在自由公平競爭的市場上，服務質量差、管理水平低的經營者，少贏利、不贏利甚至虧損，都是市場競爭的必然結果。

結合本次行政處罰聽證，山西省電力行業協會提出，部分發電企業違反《反不正當競爭法》第十一條“經營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”影響電力市場健康發展。究竟是“保護市場健康發展”還是“限制市場競爭”需要行政部門結合本案實際情況具體定性，但本案暴露出的發電企業成本與銷售價格倒掛的問題還是應當引起主管部門及發電企業的高度關注。

四、電力行業規范、健康發展的認識

1、競爭法規細則亟待完善

《反壟斷法》頒布后，各項配套規定逐步出臺，為政府部門和行業、企業認真遵守《反壟斷法》，推動各行業各領域公平競爭創造了良好的條件。然而，對于電力市場這一推行市場化改革僅幾年的行業而言，如何正確理解和掌握《反不正當競爭法》、《反壟斷法》及《反價格壟斷規定》，使市場主體合法合理運用和遵守市場公平競爭法則，需要一個逐步適應和完善的過程。

立法機關有必要通過執法實踐，摸索制定市場競爭需要的行業反壟斷指導規則。其它行業或領域已有這方面的先例，如有關部門公開征求意見的《行業協會價格行為指南》，便可以為電力行業制定適應行業特性、符合競爭法律要求的規則提供借鑒。

2、電價機制亟待理順，電力交易市場經營環境亟待優化

本輪電力體制改革以來，中央和山西省政策文件均要求理順電力價格形成機制，但截至目前可以反映市場主體各方利益的價格形成機制尚未制定，電力市場價格機制沒有理順。電力價格不能充分反映發電企業的真實成本和市場供求關系。

煤炭市場價格的波動幅度和周期遠比電力價格劇烈，但從目前的價格形成機制看發電企業無法有效的作出響應。另外，結合山西省發電和用電的實際情況看，發電量高于實際電力需求，如果發電企業長期處于低于成本價發電的狀態，會導致發電企業持續虧損。最終受害的是整個電力行業。

因此，電力行業主管部門需更主動的從制度上理順電價機制，優化電力交易市場經營環境。

3、發電企業及行業協會提高對反壟斷重要性的認識

發電企業多為國有企業，電力體制改革前的經營模式與現在的模式發生了巨大變化。在經營管理模式轉變過程中不免遺留保有一些傳統的經營模式和習慣，存在與市場經濟發展總體趨勢相悖的地方。隨著本輪電改向縱深推進，發電行業必然面臨轉變思路，適應新形勢的需要。經營者應更多服務于提高行業經營效率，服務于提高行業技術水平。

山西省出臺的《2017年山西省電力直接交易工作方案》明確要求“各有關交易主體，應按照交易規則要求，平等協商，自主交易，誠信為本，嚴禁串通聯盟，形成價格壁壘，干擾交易秩序”。發電企業與行業協會在經營過程中需要結合《反不正當競爭法》、《反壟斷法》及《反價格壟斷規定》不斷提高對壟斷行為的認識，提高對壟斷行為危害的認識。