碳排放權(quán)交易市場是一個政府?dāng)M制的市場，依賴于法律法規(guī)的合理設(shè)計，建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場需要立法先行。對此，全國工商聯(lián)新能源商會低碳減排專委會積極組織撰寫建議內(nèi)容，其核心觀點已形成專門提案，并通過全國工商聯(lián)報送全國“兩會”。

以下為提案全文：

關(guān)于《碳排放權(quán)交易管理條例》立法的建議

建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場是我國生態(tài)文明體制改革的一項重點任務(wù)，也是落實十九大報告中提出的“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的具體措施。建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場是充分利用市場機制來控制溫室氣體排放的一項重大創(chuàng)新舉措，也是我國完成單位GDP二氧化碳排放強度目標(biāo)、落實《巴黎協(xié)定》下減排承諾的有效措施之一。

全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建和運行需要立法先行，確立排放交易標(biāo)的的法律性質(zhì)，明確交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，落實監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)限。碳排放權(quán)交易立法有著現(xiàn)實的必要性、緊迫性和可行性。我國需盡快出臺碳排放權(quán)交易的相關(guān)行政法規(guī)，為構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場的提供法理、制度和規(guī)則依據(jù)，為碳排放權(quán)交易市場的有效運行保駕護航。

一、碳排放權(quán)交易立法的必要性和可行性

(一)構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場需要立法先行

基于碳排放權(quán)交易的特殊性和全國統(tǒng)一市場的復(fù)雜性，我國應(yīng)盡早出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》，通過立法將長期、基本的目標(biāo)和舉措由政策上升為法律，為碳排放權(quán)交易市場提供一個穩(wěn)定的法制環(huán)境，更好地推進我國碳交易市場的發(fā)展。

本質(zhì)上，碳排放權(quán)交易市場是一個政府?dāng)M制的市場，碳排放權(quán)交易一級市場依賴于法律法規(guī)的合理設(shè)計。全國碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建和運行是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要對全國性碳排放權(quán)交易市場本身的全面性制度安排，同時也要考慮到不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差異性和發(fā)展需求。成熟的碳排放權(quán)交易體系需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，確保市場機制切實發(fā)揮作用，促進市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

(二)立法效力層級較低的現(xiàn)狀凸顯立法的迫切性

目前，我國關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件包括了中央和地方兩個層級。除了中央的部門規(guī)章——2014年國務(wù)院發(fā)展和改革委員會頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件。上海市、廣東省、湖北省采納的都是地方政府規(guī)章，而天津市、重慶市只有規(guī)范性文件，屬于地方性法規(guī)的只有以下兩個試點城市：深圳市人大常委會制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和北京市人大常委會制定的《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定》。現(xiàn)有的分散化、低位階地方法規(guī)及部門規(guī)章無法適應(yīng)未來全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場的運行。基于我國碳排放權(quán)交易制度立法效力的現(xiàn)實問題，出臺全國統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易管理條例碳排放權(quán)交易》具有現(xiàn)實的緊迫性。

(三)國內(nèi)試點和國外經(jīng)驗的積累為立法提供了可行性

我國自2011年施行碳排放權(quán)交易試點工作以來，在借鑒國外市場實踐的基礎(chǔ)上，探索著中國碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建，積累了大量的地方性經(jīng)驗。目前，碳排放權(quán)交易試點出臺了碳排放權(quán)交易的工作方案和管理規(guī)范，相繼發(fā)布了碳排放權(quán)交易相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件;確定了碳排放權(quán)交易試點企業(yè)的范圍，公布了試點企業(yè)名單;制定了碳排放配額分配方案;搭建了碳排放權(quán)交易服務(wù)平臺，建設(shè)了碳排放信息管理系統(tǒng)、注冊登記簿系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。已經(jīng)和仍在進行的規(guī)章制定及系統(tǒng)實施等工作為未來的立法提供了寶貴的經(jīng)驗，可以考慮搭建對接全國性碳排放權(quán)交易市場的立法工作。

二、《碳排放權(quán)交易管理條例》需要解決的主要問題

在制定《碳排放權(quán)交易管理條例》時，需要解決以下幾個問題，即提升立法層級、明確碳排放權(quán)的法律權(quán)屬、確認(rèn)碳排放權(quán)交易主體的范圍和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、堅持碳排放配額初始分配的公平性、建立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系等。

三、《碳排放權(quán)交易管理條例》主要內(nèi)容的建議

我國應(yīng)盡快出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》，以立法的形式確定碳排放權(quán)交易的制度目標(biāo)，對碳排放許可、分配、交易、管理、交易各方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等做出規(guī)定。

(一)明確碳排放權(quán)的法律性質(zhì)

如前所述，碳排放權(quán)是一種行政許可權(quán)利，其實質(zhì)在于碳的排放是對環(huán)境容量資源的使用，在法律上賦予其權(quán)利性質(zhì)才能使排放者的排放行為與交易行為合法且正當(dāng)。我們可以借鑒《水法》第48條第1款(33)及《取水許可制度實施辦法》第3條、第4條有關(guān)法定水權(quán)的規(guī)定(34)，在《碳排放權(quán)交易管理條例》中規(guī)定：“直接向大氣進行碳排放的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家碳排放許可制度的規(guī)定，向主管行政主管部門申請領(lǐng)取碳排放許可證，取得碳排放權(quán)。家庭生活等少量碳排放的除外。”

(二)設(shè)定碳排放主體的法定減排義務(wù)

《碳排放權(quán)交易管理條例》應(yīng)該明確規(guī)定碳排放權(quán)交易納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)特點、碳排放管控單位的歷史排放量等因素，確定碳排放管控單位的碳排放額度，以行政法規(guī)的形式明確碳排放主體應(yīng)承擔(dān)的法定減排義務(wù)。

(三)確定碳排放總量控制和配額分配方法

碳排放權(quán)交易市場的前提是排放總量的確定和配額的初始分配。在確定排放總量控制時，一是要以科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)，合理確定我國各省市不同區(qū)域的排放總量;二是和我國做出降低碳強度減排的國際承諾相適應(yīng)，還應(yīng)建立不同地區(qū)年度排放量遞減機制。在配額分配方法的確定上，我國應(yīng)先確立不同行業(yè)的碳排放基準(zhǔn)，依據(jù)基準(zhǔn)確立配額分配的免費和有償方法。同時，應(yīng)注意加強排放權(quán)配額分配制度和程序的透明度和參與度，將碳排放指標(biāo)分配的各個步驟、程序、環(huán)節(jié)和事項以及分配的基本原則和具體規(guī)則加以充分的公開，各地區(qū)、各企業(yè)甚至民眾都能充分參與并發(fā)表自己的意見。

(四)排放交易平臺的建立

《碳排放權(quán)交易管理條例》可以規(guī)定，依托排放交易所建立的碳排放權(quán)交易平臺，開發(fā)建立包括交易賬戶管理、交易產(chǎn)品管理、資金結(jié)算清算、交易信息報送等功能的交易系統(tǒng)，交易所本身雖不參加交易，但為各類市場參與主體提供碳產(chǎn)品的撮合成交、場地、設(shè)施、結(jié)算等服務(wù)，同時履行期貨市場一線監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管會員、投資者及市場其他參與者的碳期貨業(yè)務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)和處理期貨違法、違規(guī)行為，防范和化解市場風(fēng)險。

(五)完善監(jiān)測、報告和核查制度

真實、準(zhǔn)確、全面的碳排放數(shù)據(jù)是建立碳排放權(quán)交易體系最重要的基礎(chǔ)。《碳排放權(quán)交易管理條例》應(yīng)建立完善的碳排放數(shù)據(jù)報告制度，確保報告流程的規(guī)范、報告數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)據(jù)核查的獨立客觀。應(yīng)加強對核證機構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)定碳排放第三方核查機構(gòu)的準(zhǔn)入制度和核查標(biāo)準(zhǔn)，明確第三方核查機構(gòu)的工作程序和流程，建立核查機構(gòu)評級制度、保密制度等，建立碳排放評價標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測報告核查體系以及相應(yīng)罰則等內(nèi)容，規(guī)范第三方核查機構(gòu)核查行為。

(六)確立碳排放權(quán)交易監(jiān)督管理機制

國家發(fā)改委應(yīng)作為節(jié)能減排和溫室氣體自愿減排交易的行政主管部門，對碳排放權(quán)交易實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)用能總量、碳排放總量的核定和管理，確定交易主體范圍、碳排放額度分配方案，協(xié)調(diào)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易工作，建立碳排放權(quán)交易管理平臺，定期發(fā)布有關(guān)交易信息，對碳排放報告與核查等碳排放權(quán)管理和交易工作進行綜合協(xié)調(diào)、組織實施和監(jiān)督管理。

(七)明確碳排放權(quán)交易各主體的法律責(zé)任

碳排放權(quán)交易的責(zé)任承擔(dān)主體主要包括碳排放權(quán)交易主體、輔助參與人及行政主管部門相關(guān)責(zé)任人員。碳排放權(quán)交易產(chǎn)生的法律責(zé)任一般包括民事、行政和刑事責(zé)任。