二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，是新時期我國改革開放的綱領性文件，文中關于要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制”的要求，為包括電力等具有壟斷性質行業的深化改革指明了方向。自然壟斷環節獨立運營，意味著壟斷環節要與競爭性環節分離，對于電力行業而言，意味著電網的輸配分開改革已不再有懸念。

(來源：微信公眾號“電力法律觀察”文/吳安平 中能建西南電力設計院原副總工程師)

一、客觀辨證認識配電具有的競爭屬性

1、配電與輸電存在明顯差異

輸電網是具有全局性、集中性、樞紐性特征的高度統一的電網，配電網則是具有局域性、分散性、終端特征性的相對個性化的電網，因此，輸電網的壟斷具有絕對性，配電網的壟斷具有相對性。

輸電的基本功能是通過適當方式，將電廠發出的電力順利送至受端，同時確保整個電網的安全穩定運行;配電的基本功能是根據用戶的需求，遵循《供電營業規則》的規定向用戶可靠配送電力。輸電網電壓等級較高，配電網電壓等級較低。

傳統電力系統中的輸配關系，如同一棵樹的枝干與枝葉，基本為主從依附關系;而對于新型電力系統，由于配電網的有源化和局域化，輸配關系就像一條大河與無數小河，形成相互依存和雙向互動關系。

2、中央有關文件始終視配電為競爭性業務

2002年2月《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》，除提出廠網分開、競價上網、主輔分離等改革目標外，還明確要通過試點“逐步實現輸配分開”，認為“輸配分開”與“廠網分開”一樣，都是電力體制改革的目標。

2015年3月印發的《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，要求“有序向社會資本開放配售電業務”，“鼓勵社會資本投資配電業務”。

2019年12月印發的《中共中央 國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》，強調要支持民營企業“以控股和參股形式開展發電配電售電業務”，明確將配電與發電、售電作為同一類業務并列。

2021年9月印發的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，要求“加快培育發展配售電環節獨立市場主體”。

2023年10月印發的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于深化電力體制改革加快新型電力系統構建的指導意見》，再次要求“放開配電領域投資和市場準入”。

這些要求和規定不僅是對配電競爭屬性的明確肯定，也是對其進行“市場化改革”采取的主要措施。

3、增量配電業務改革的前提和深層意義

增量配電業務改革是2015年啟動的電力體制改革的一個亮點，它的實質是延續2002年電改思路在局部范圍進行的輸配分開改革試點。所有被批準成立的增量配電企業都是具有獨立法人資質的市場主體，無論其股權結構如何，均實現了與電網企業在產權上或者在法律上分離(原則上要求電網企業不控股)。改革按照“有序向社會資本開放配售電業務”的要求進行，前提顯然是承認配電屬于競爭性業務。改革中實行增量配電項目業主通過招投標確定的制度，即是配電具有競爭屬性的重要體現。

按照“管住中間、放開兩頭”原則設計的電力體制架構，其中一頭是電廠及其售電，另一頭是配電及其售電，輸電在中間，形成的對稱格局與電力系統的物理結構一致。如果認為配電應劃入中間，后面的一頭只有售電，顯然極不合理。

正像電能具有公共產品和商品雙重屬性、市場化改革需要特別強調和利用其商品屬性一樣，配電同樣具有壟斷和競爭雙重屬性，在深化體制的改革中，也需要特別強調和利用其競爭屬性。配電的壟斷性與輸電的壟斷性相比，完全不在一個數量級上，認為配電與輸電應捆綁在一起，作為同一個“中間”管理，是一種缺乏辨證思維的觀點。增量配電業務改革的實踐證明，輸配是可以而且應當分開的，不僅增量包括存量也都應當分開。

二、電網輸配管理體制改革的最佳路徑

高水平構建社會主義市場經濟體制，是二十屆三中全會關于進一步全面深化改革的重要指導思想，電網管理體制的改革也必須體現這一思想，改革方案既要能保證電力市場的公平公正性，又要能促進新型電力系統的高質量發展。

調度是公權力，如何將調度權合理賦予合適的機構行使，是高水平深化電力體制改革需要解決的一個關鍵問題。有三種選擇：一是調度獨立，輸配一體;二是調度獨立，輸配亦分開;三是輸配分開，調度與輸電一體化(非調度與電網一體化)。

電網企業擁有調度權，事實上就承擔了政府的部分職能，扮演的是裁判員兼運動員的混合角色，在輸配合一體制下，其合理性和公正性自然會受到社會質疑。

如果調度獨立，政府直接行使調度權，顯然最有利于調度的公平公正性。但從技術上看，調度擁有完整的信息化、智能化技術支撐系統，是整個電力系統的生產運行指揮中心和有機組成部分。調度獨立無疑會影響其與電網的緊密聯系，既不利于保障電網日常安全穩定運行，也不利于在緊急事故下及時調配資源，準確作出快速響應。而且調度獨立會導致電網自建內部集控中心，增加調度與電網的溝通成本。

此外，新型電力系統的新業態、新模式，存在與現有體制不協調、不同頻的情況，僅有調度獨立，很多矛盾無法解決，但如果輸配也同時分開，必將增加改革的難度。因此，前兩條路徑都不是好的選擇。

路徑三在輸配分開的基礎上實行調度與輸電一體化，可揚長避短，是一個符合客觀實際、符合市場化改革方向、有利于新型電力系統構建、實施相對容易、較為理想的選擇。

輸電是不經營競爭性業務并受到嚴格監管的“中間”。調度與輸電一體化，實質上是將公權力賦予電網具有公益性和樞紐地位的環節，既可解決輸電企業行使調度權的合理性問題，又能保持調度與輸電網的緊密關系。

而實行輸配分開，意味著配電企業成為具有法人資質的獨立市場主體，它具有的雙重屬性不僅可以使自身成為符合《供電營業規則》要求的供電企業，而且有利于化解源網荷儲一體化等新業態、新模式與“廠網分開”原則的矛盾(“廠網分開”是電廠與輸電網的分開);有利于推動配電網有源化、局域化和新能源直接交易;有利于為小微用戶代購電，實現電量百分百市場化交易。更重要的是有利于將“放開配電領域投資和市場準入”要求落到實處，在省政府特許經營授權下，配電企業可大力吸收社會資本，形成以企業集團為主，大中小企業并存，國資主導、股權多元化的配電管理體制。

輸配分開+調度輸電一體化，屬于既“放得活”又“管得住”的、具有中國特色的電網管理體制，有必要在我國即將修訂的有關法律法規中予以肯定。

三、關于輸電獨立運營的管理模式

輸電獨立運營后，其管理體制的選擇也是一個十分重要的問題。應遵循三個原則：一是符合電網分層分區平衡規律的內在要求;二是體現市場經濟的競爭精神;三是符合我國的大國國情。

大致有三種選擇方案：一是成立統一的國家輸電公司，區域設輸電分公司，各省設輸電子公司。二是不設國家輸電公司，成立3個以上、規模大致相當的區域輸電公司(如北方、南方和華中輸電公司)，各省級輸電公司為相應區域輸電公司的子公司。三是成立國家、區域、省級三級輸電公司。其中，國家、區域輸電公司無資產紐帶關系，均為獨立法人實體，省級輸電公司可為相應區域輸電公司的分公司，亦可為子公司(國家輸電公司主要負責投資、建設和運營跨區域輸電網，從技術上指導、協調各區域電網電力電量平衡，為國家電力市場交易提供技術保障和服務等。區域輸電公司的數量，根據歷史沿革和現實情況判斷，不宜少于6個)。

方案二和方案三滿足前述三個原則的要求，而方案一則基本不可取。新型電力系統的高質量構建需要進行持續的創新，作為樞紐型和平臺型的輸電公司是創新的推動者、引領者，需要一直保持開拓進取、求真務實的精神。由于企業內部具有高度的紀律性和統一性，只設一個公司的管理模式，存在因無對比而企業文化淺薄，學術“一言堂”的風險，不利于各種創新思想的碰撞、萌芽和成長。建立若干地位平等、規模相當的實體公司，則可以形成你追我趕的比較競爭格局，促使企業始終保持追求卓越、持續創新和敢于自我批判的動力和活力。

在壟斷行業內部營造比較競爭氛圍，引入比較競爭機制，是有效削弱壟斷力和克服壟斷帶來的唯我獨尊、自以為是、文過飾非、妨礙公正等弊端的明智之舉，也是保證輸電網的“準許成本”合理、可控的必要措施，符合建設高水平市場經濟體制的總體要求，不僅有利于國企做強做優和整個行業的做大，而且有利于完善監管體制機制，使其更合理和更有效。

四、改革不應再猶豫和動搖

二十屆三中全會要求所有的改革任務，都要在2029年中華人民共和國成立80周年時完成，只有5年，可以說時間緊任務重。既然“推進能源行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”已經正式寫入決定，電網的輸配分開改革就不再是改與不改的爭論，而是如何在規定的時間內，向黨和人民交出一份滿意答卷的問題。改革總是從試點開始的，全面啟動有關準備工作和盡快開展試點已迫在眉睫。

輸配分開實際上是電網國有企業重新組合、重新定位的改革，由于只是將原來的業務作相應的分割，基本不會影響各方的利益。輸電企業完全回歸公共事業屬性，收入主要由國家調控和保障;配電企業成為獨立法人實體，在電力需求持續增長、配電領域成為新型電力系統建設主戰場的背景下，必然能夠捕獲更多的機會和空間，不斷發展和壯大自己。

新型電力系統是能源領域典型的新質生產力，輸配分開改革的本質是建立與新型電力系統(即新質生產力)發展相適應的新型生產關系，由此解決配電網發展事實上存在的責任主體缺失問題，為新型電力系統構建注入強勁動力，確保所有實施方案落到實處。

可以預見，輸配分開后輸電企業將完全擺脫利益羈絆，作為政府不可或缺的參謀和助手，肩負起確保新型電力系統安全充裕、經濟高效的主體責任;配電企業獲得政府特許經營權后，亦將激發內在動力，切實承擔起配電網高質量向分布式智能電網轉型的主體責任。電網新型生產關系的建立必將翻開新的歷史篇章，使我國新型電力系統的建設和發展走上一條沒有體制障礙，依靠客觀規律導航的康莊大道。