著眼于新時(shí)代發(fā)展要求，習(xí)近平總書記在2014年創(chuàng)造性地提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略，著力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))在此背景下重磅出臺(tái)，正式揭開新一輪電力體制改革的序幕。八年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視之下，電力體制改革不斷向縱深推進(jìn)，貫徹落實(shí)能源革命新戰(zhàn)略取得有效突破。在電力工業(yè)市場(chǎng)化改革、節(jié)能減排道路上，綠色清潔的可再生能源開啟規(guī)模化大發(fā)展，但電力供給側(cè)改革也逐漸遇到瓶頸，亟需優(yōu)化建立綠色配套制度，借助綠色能源消費(fèi)革命之力尋求綠色發(fā)展新突破。

(來源：微信公眾號(hào)“電聯(lián)新媒” 作者：電聯(lián)新媒)

加快建立健全綠色機(jī)制對(duì)電力體制改革的必要性

構(gòu)建清潔高效的能源供應(yīng)體系是電力體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。以風(fēng)電、光伏為代表的可再生能源在生產(chǎn)過程中清潔無(wú)污染，是當(dāng)前“去碳化”電力系統(tǒng)正在壯大的主要力量，并將在未來作為電力供應(yīng)側(cè)的主體電源而存在。

過去，我國(guó)通過發(fā)放國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼支持可再生能源發(fā)展，極大地激勵(lì)了行業(yè)投資信心，加快了可再生能源項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。經(jīng)過多年補(bǔ)貼式發(fā)展，我國(guó)可再生能源裝機(jī)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平，技術(shù)不斷突破，設(shè)備成本大大降低，平價(jià)新能源項(xiàng)目建造成本已基本低于燃煤基準(zhǔn)價(jià)，逐步凸顯出綠色經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢稍偕茉窗l(fā)電天然不連續(xù)、不穩(wěn)定的屬性難以改變，與電力系統(tǒng)運(yùn)行安全、連續(xù)、穩(wěn)定的特性相互矛盾，由此產(chǎn)生的并網(wǎng)消納難、電能價(jià)值低的諸多問題難以僅通過電力市場(chǎng)范圍獲得完全補(bǔ)償。

需要指出的是，在電力市場(chǎng)框架下，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)定位為中長(zhǎng)期等市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)向標(biāo)，現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格需要體現(xiàn)發(fā)電曲線電力電量?jī)r(jià)值。各市場(chǎng)主體根據(jù)電能量成本及供需關(guān)系參與競(jìng)爭(zhēng)并最終形成市場(chǎng)價(jià)格。現(xiàn)貨市場(chǎng)的定位應(yīng)當(dāng)是純電能屬性的電力交易。因此，為了不影響市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的有效形成，保證價(jià)格信號(hào)能夠引導(dǎo)電力資源高效配置，應(yīng)當(dāng)在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中為各類能源類型創(chuàng)造公平、公正競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并對(duì)需要照顧的市場(chǎng)主體類型，在電力市場(chǎng)范疇外，借助其他行政或市場(chǎng)手段予以補(bǔ)償。

因此，在當(dāng)前國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼退坡和前期帶補(bǔ)貼可再生能源項(xiàng)目成本高、資金回籠壓力大、發(fā)電曲線價(jià)值低，進(jìn)入市場(chǎng)后收益難保證的矛盾下，構(gòu)建能夠凸出可再生能源綠色清潔、環(huán)境友好價(jià)值的綠色市場(chǎng)，是電力市場(chǎng)化建設(shè)長(zhǎng)期平穩(wěn)推進(jìn)的有效補(bǔ)充，也是實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型道路上，支撐可再生能源健康自主可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

為理順當(dāng)前各類主流綠色制度的運(yùn)行機(jī)制，分析其執(zhí)行效果以及與我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的適應(yīng)性，本文對(duì)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重、綠電綠證交易、碳排放權(quán)交易及碳稅四種綠色制度之間的共性與區(qū)別進(jìn)行研究，分析政策執(zhí)行中存在的問題，提出下一步完善能源綠色發(fā)展相關(guān)制度的建議。

現(xiàn)有綠色制度特點(diǎn)

為體現(xiàn)產(chǎn)品的環(huán)境價(jià)值、推進(jìn)新型能源體系建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型，一般有兩類政策工具。一是強(qiáng)制或鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)，如綠色電力證書(以下簡(jiǎn)稱綠證交易)、綠色電力交易(以下簡(jiǎn)稱綠電交易)、可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重(以下簡(jiǎn)稱可再生消納責(zé)任權(quán)重)。二是處罰高排放、高污染的生產(chǎn)行為，如碳排放權(quán)交易和碳稅制度。兩類政策工具均屬于二次分配范疇，可表現(xiàn)為多個(gè)品種，內(nèi)核的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理總體相同。

強(qiáng)制性可再生消納責(zé)任權(quán)重是綠電交易、綠證交易的基礎(chǔ)。用戶通過購(gòu)買綠色電力或綠證完成可再生消納責(zé)任權(quán)重。綠電交易和綠證交易最大的區(qū)別在于，是否具備就近使用綠色電力的條件，可再生能源電力的生產(chǎn)與使用能否一一對(duì)應(yīng)。綠電交易的特點(diǎn)是“證電合一”，需要發(fā)電方和購(gòu)電方位于同一阻塞區(qū)內(nèi)，合同性質(zhì)屬于實(shí)物合同，能夠真正物理執(zhí)行。綠證交易則是“證電分離”的，由于發(fā)用雙方可不在同一阻塞區(qū)，綠電的生產(chǎn)和使用無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，購(gòu)電方一般在電能量市場(chǎng)中完成電能量交易，通過綠證交易完成可再生能源消納責(zé)任。需要注意的是，綠色價(jià)值或者消納責(zé)任權(quán)重都是財(cái)務(wù)屬性的，綠證價(jià)格的高低是由強(qiáng)制配額制中的懲罰標(biāo)準(zhǔn)決定的，與由市場(chǎng)供需決定的電能量?jī)r(jià)格沒有直接關(guān)聯(lián)。

碳排放權(quán)交易和碳稅都是針對(duì)公共產(chǎn)品的外部性而采取的帶有懲罰性質(zhì)的行政手段。碳稅是一種稅收機(jī)制，碳交易是經(jīng)濟(jì)學(xué)中典型的“可交易污染許可證”。二者的關(guān)鍵區(qū)別在于價(jià)格機(jī)制。碳稅是對(duì)一個(gè)單位量的溫室氣體排放增加固定的稅收價(jià)格，其稅率是基于評(píng)估得到的一單位的溫室氣體所帶來的危害以及控制這種危害所需的成本。碳交易理論上是一種數(shù)量導(dǎo)向(基于規(guī)定的溫室氣體排放總量)的政策工具(但是目前我國(guó)是基于強(qiáng)度的碳市場(chǎng))，碳排放權(quán)可在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，價(jià)格由供需決定。簡(jiǎn)單來說，碳稅對(duì)于環(huán)境危害的懲罰價(jià)格確定，但是溫室氣體排放總量并不確定;碳交易對(duì)于溫室氣體排放總量確定，但是減排成本不確定。權(quán)衡兩種制度哪種更優(yōu)需要考慮環(huán)境危害和減排成本對(duì)于碳排放量的變化誰(shuí)更敏感。

碳排放權(quán)交易和碳稅的制度性成本要高于綠電綠證交易。綠電綠證交易的制度性成本主要是審核、發(fā)放和防偽技術(shù)方面，目前證書防偽技術(shù)已比較成熟，只需要將發(fā)電數(shù)據(jù)同步上傳至綠證核發(fā)機(jī)構(gòu)，并對(duì)綠證的核發(fā)、核銷進(jìn)行全流程追蹤即可，核查成本較低，近似為零。碳排放權(quán)和碳稅的主要制度性成本在于追蹤、核查排放數(shù)據(jù)，當(dāng)前碳排放監(jiān)測(cè)和追蹤技術(shù)仍在不斷創(chuàng)新發(fā)展，全球范圍內(nèi)尚無(wú)權(quán)威技術(shù)(這也是國(guó)際上碳排放監(jiān)管重點(diǎn)放在生產(chǎn)側(cè)而非消費(fèi)側(cè)的關(guān)鍵原因)，需要大量投入來提升準(zhǔn)確度，由此產(chǎn)生的制度性成本高昂。

各類綠色制度的政策執(zhí)行難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)承受能力。目前，現(xiàn)有綠色制度產(chǎn)生的環(huán)境溢價(jià)大多由生產(chǎn)企業(yè)自身承擔(dān)，造成部分生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況堪憂。但是，僅在生產(chǎn)企業(yè)層面的綠色轉(zhuǎn)型不可持續(xù)，全社會(huì)的清潔轉(zhuǎn)型勢(shì)必要通過全社會(huì)共同承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任來完成，環(huán)境溢價(jià)也終究需要疏導(dǎo)至消費(fèi)側(cè)，可能引發(fā)消費(fèi)者抵觸情緒;但若綠色制度過快地全面普及，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成極大壓力。

我國(guó)綠色制度存在的問題

我國(guó)綠色制度主要有綠電交易、綠證交易和碳排放權(quán)交易。三者存在的共性問題主要有兩點(diǎn)：一是成本無(wú)法順利向下游消費(fèi)側(cè)傳導(dǎo)。二是沒有統(tǒng)籌考慮和實(shí)際測(cè)算“綠色附加成本”是否在實(shí)體經(jīng)濟(jì)可承受范圍內(nèi)。綠色制度存在的問題具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

可再生消納責(zé)任權(quán)重根據(jù)生產(chǎn)能力分配。我國(guó)根據(jù)省級(jí)行政區(qū)域分配權(quán)重，從分配結(jié)果看，西部資源富集地(如甘肅、新疆、內(nèi)蒙古)承擔(dān)了更高的權(quán)重;東部負(fù)荷中心(如北京、浙江、江蘇)權(quán)重較低。這意味著我國(guó)當(dāng)前可再生消納責(zé)任權(quán)重制度的重點(diǎn)在于引導(dǎo)生產(chǎn)側(cè)的開發(fā)建設(shè)，而非引導(dǎo)用戶側(cè)的消費(fèi)習(xí)慣。從完成情況看，2021年度僅甘肅、新疆未完成最低可再生消納責(zé)任權(quán)重，但是從可再生能源裝機(jī)容量來看，甘肅、新疆風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到了34%、48%。西部資源富集地本地消納和外送能力不足、東部負(fù)荷中心用能量大且經(jīng)濟(jì)承受能力較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況，與現(xiàn)行權(quán)重分配方案恰好相反。

“證電合一”的綠電交易制度與我國(guó)資源稟賦、現(xiàn)實(shí)條件不適應(yīng)(國(guó)內(nèi)“綠電”非綠電)。國(guó)內(nèi)的綠電交易允許跨越阻塞區(qū)，而國(guó)外的綠電交易為了保證就近消納不允許跨越阻塞區(qū)。由于風(fēng)、光資源富集地與電力消費(fèi)中心不匹配，西北地區(qū)新能源與東南地區(qū)簽訂“證電合一”的購(gòu)電協(xié)議需要新建大量的輸電線路，假如沒有電網(wǎng)相連或者電網(wǎng)相連已無(wú)輸送能力，綠證就無(wú)法出售;如果建設(shè)大量通道以滿足“證電合一”的交易條件，則會(huì)產(chǎn)生額外的成本，導(dǎo)致電價(jià)水平的上漲。另外，根據(jù)當(dāng)前省間現(xiàn)貨市場(chǎng)的實(shí)際情況，買方電量與賣方電量相差20%左右，跨區(qū)域輸送電造成的網(wǎng)損進(jìn)一步抬高了綠電的成本。

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)且碳成本疏導(dǎo)機(jī)制尚未暢通，給火電企業(yè)形成極大負(fù)擔(dān)。煤電機(jī)組整體排放水平都比較高，相互之間的差異較小，并且燃煤是其發(fā)電的必要環(huán)節(jié)和產(chǎn)生溫室氣體排放的主要原因。但由于煤耗是煤電機(jī)組的主要成本，即使沒有碳排放配額的約束，煤電機(jī)組也有足夠的激勵(lì)降低煤耗，因此火電企業(yè)本身暫不具備大力度減排的條件。同時(shí)，我國(guó)煤電企業(yè)承擔(dān)了重要的保供責(zé)任，需要滿足“應(yīng)開盡開、穩(wěn)發(fā)滿發(fā)”的要求，又無(wú)法順暢傳導(dǎo)因碳排放權(quán)交易帶來的成本上漲，碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)只能單純抬高火電企業(yè)成本。還需注意的是，火電企業(yè)的產(chǎn)出大多為中間產(chǎn)品，石化、鋼鐵、有色等“用電大戶”反而免于承擔(dān)控排成本，對(duì)于火電企業(yè)來說并不公平。長(zhǎng)此以往，火電企業(yè)的投資積極性將受挫，不利于我國(guó)電力供應(yīng)形勢(shì)的平衡穩(wěn)定。

我國(guó)以碳強(qiáng)度為指標(biāo)的排放權(quán)交易體系無(wú)法給予企業(yè)足夠的減排激勵(lì)。碳強(qiáng)度是指單位GDP產(chǎn)出所產(chǎn)生的碳排放量，原本旨在兼顧經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部減排和整體經(jīng)濟(jì)增速，引導(dǎo)排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)優(yōu)先考慮減排，激勵(lì)企業(yè)研發(fā)減排技術(shù)。但是，企業(yè)完全可以通過提高產(chǎn)品價(jià)格來降低碳強(qiáng)度，極有可能引發(fā)生產(chǎn)者通過勾結(jié)來改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，或倒逼價(jià)格主管部門提價(jià)的行為。再者，實(shí)際操作中，減排技術(shù)的研發(fā)成本遠(yuǎn)高于碳排放權(quán)收益，也無(wú)法給予企業(yè)足夠的減排激勵(lì)。因此，基于強(qiáng)度的碳市場(chǎng)中，碳排放權(quán)更像是企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而非生產(chǎn)資源，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)資本化，發(fā)揮其激勵(lì)減排技術(shù)開發(fā)的作用。

健全綠色機(jī)制的相關(guān)建議

電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中可再生能源并不具備優(yōu)勢(shì)，可再生能源的完全價(jià)值需要綠色機(jī)制的健全才能得以體現(xiàn)。為使可再生能源綠色價(jià)值盡快得到補(bǔ)償，破解可再生能源在電力市場(chǎng)化建設(shè)中需要“被照顧”才能生存的狀態(tài)，針對(duì)各類綠色制度現(xiàn)存問題，建議從加快明確用戶側(cè)承擔(dān)綠色轉(zhuǎn)型責(zé)任驅(qū)動(dòng)全社會(huì)綠色需求擴(kuò)大、通過“證電分離”提高綠證流通力、優(yōu)化碳排放權(quán)市場(chǎng)主體選擇和指標(biāo)體系優(yōu)化等方面發(fā)力，優(yōu)化配套能源制度，為可再生能源發(fā)展打通路徑，深入推進(jìn)能源供給和能源消費(fèi)側(cè)綠色革命。

建立面向全體電力用戶的可再生消納責(zé)任權(quán)重制度。按照“全國(guó)一盤棋”的方針，每個(gè)用戶承擔(dān)同等的權(quán)重。西部地區(qū)資源豐富、生產(chǎn)能力強(qiáng)，但消費(fèi)能力較弱;全國(guó)均分權(quán)重可以減輕西部地區(qū)的消納壓力，就近消納也可以節(jié)省用電成本。東部地區(qū)土地稀缺，沒有大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電光伏的條件，但消費(fèi)能力強(qiáng)、人均收入高，可以通過購(gòu)買綠證完成消納責(zé)任，資金支持可再生能源行業(yè)發(fā)展。由此，實(shí)現(xiàn)土地、能源、資金等要素的跨區(qū)域“二次分配”。

建立“證電分離”的綠證交易制度。由用戶根據(jù)實(shí)際情況自行選擇消費(fèi)“證電合一”的綠電或單獨(dú)購(gòu)買綠證。成立專門的綠證交易中心，還原綠證作為“有價(jià)證券”的金融屬性，剝離其電能量屬性，允許綠證多次轉(zhuǎn)讓。這有利于增強(qiáng)綠證流動(dòng)性，提高綠證交易活躍度。

加強(qiáng)電-碳市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步放開火電中長(zhǎng)期交易價(jià)格，推動(dòng)火電企業(yè)碳排放成本在電力市場(chǎng)中的傳導(dǎo)。從根本上解決火電企業(yè)高排放的唯一辦法是有可替代的電量，大力發(fā)展可再生能源是重中之重。有了可再生能源發(fā)電量替代火電發(fā)電量，火電的排放總量自然就會(huì)降低。但是，我國(guó)目前并不具備大量退出火電機(jī)組的條件。基于當(dāng)前現(xiàn)狀，建議加強(qiáng)電-碳市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)價(jià)格主管部門將火電中長(zhǎng)期交易上下浮動(dòng)的20%擴(kuò)大至30%，以傳導(dǎo)火電企業(yè)碳排放成本，并推動(dòng)價(jià)值鏈傳導(dǎo)更順暢、具備節(jié)能轉(zhuǎn)型條件的行業(yè)主體進(jìn)入碳市場(chǎng)，從而更有利于提高全社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型效率。

推動(dòng)碳排放權(quán)交易指標(biāo)體系由“強(qiáng)度”向“總量”轉(zhuǎn)換。為避免過高的監(jiān)管成本，強(qiáng)度交易市場(chǎng)必須選擇特定的碳排放主體承擔(dān)強(qiáng)度減排責(zé)任，無(wú)法涵蓋所有的排放源，不利于全社會(huì)綠色低碳意識(shí)的建立。另外，對(duì)企業(yè)排放強(qiáng)度的核準(zhǔn)與結(jié)算，不僅涉及到碳排放量，還涉及到企業(yè)產(chǎn)出，數(shù)據(jù)造假風(fēng)險(xiǎn)更高，核查成本更高。

可再生能源作為新型電力系統(tǒng)中電力供應(yīng)的主體電源，在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中并不具備優(yōu)勢(shì)。建立健全場(chǎng)外綠色配套制度是長(zhǎng)期平穩(wěn)推進(jìn)電力市場(chǎng)化建設(shè)的重要補(bǔ)充，對(duì)于支撐可再生能源自主可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型具有重要意義。需要統(tǒng)籌考慮各類綠色制度的傳導(dǎo)機(jī)制、制度成本以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，推動(dòng)政策有效銜接、形成政策合力，保障可再生能源的綠色價(jià)值得到合理補(bǔ)償，提高全社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型效率，助力電力體制改革和新型能源體系建設(shè)!

作者：

中國(guó)華能集團(tuán)有限公司能源研究院 盛韻穎

中國(guó)華能集團(tuán)有限公司營(yíng)銷部 張婷婷