華能集團韓文軒：關于防范化解煤電產能過剩問題的探討

2017-09-13 16:32:34 中國能源報　點擊量：評論 (0)

煤電產能過剩問題近期成為能源領域關注的重點。7月26日，國家16部門聯(lián)合發(fā)布《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》(以下簡稱《意見》)，對防范化解煤電產能過剩風險進行了整體部署，并于

煤電產能過剩問題近期成為能源領域關注的重點。7月26日，國家16部門聯(lián)合發(fā)布《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》(以下簡稱《意見》)，對防范化解煤電產能過剩風險進行了整體部署，并于7月31日召開會議全面啟動防范化解煤電產能過剩風險工作。本文擬對有關問題進行探討，希望引起有關方面的足夠重視。

一、提高對煤電產能過剩市場規(guī)律性的認識

首先，電力生產的特點加大了煤電產能過剩風險。當前的科技水平達不到電力產品大量儲存的程度，煤電發(fā)電量也很難在國際市場消納。而且，煤電機組資產通用性差，改作它用受到限制。

第二，當前我國電源發(fā)展的狀況使煤電產能過剩問題更為突出。煤電項目投產增速過快壓力較大，應該淘汰的煤電機組退出市場還存在一定的阻力，煤電機組同質化競爭比較嚴重，煤電產能過剩阻礙電源結構的調整。

第三，煤電產能過剩風險具有兩面性。煤電產能過剩的壓力，加速煤電企業(yè)分化，有的企業(yè)通過改制、改組、改造、加強管理提高了競爭能力，占領更大的市場份額，能夠進入良性發(fā)展的軌道。但是，有的煤電企業(yè)或機組就會持續(xù)虧損甚至最終倒閉。這是市場化優(yōu)化資源配置的必然過程。防范化解煤電產能過剩風險，一靠政策調整，二靠需求旺盛，三靠市場競爭。政策或市場調整應該促進煤電行業(yè)健康發(fā)展。

第四，組合性調控手段可能導致路徑和目標差異。國家計劃手段控制或煤電企業(yè)壟斷經營條件下，煤電產能過剩風險極易被掩蓋。但在完全競爭市場條件下或者在煤電行業(yè)市場化過程中，煤電產能過剩風險可能很快成為現(xiàn)實。現(xiàn)在煤電發(fā)電計劃和市場兩種手段已經使煤電盈利能力嚴重分化，導致利益相關方激烈博弈，甚至已經形成新的阻礙深化改革的力量。國家仍可以選擇計劃和市場多種調控組合工具，達到平衡多目標的調控目的，但要認真借鑒煤炭行業(yè)去產能的經驗，防止新的壟斷、供需失衡及市場預期發(fā)生變化等因素疊加引發(fā)的市場動蕩，甚至影響經濟和社會穩(wěn)定以及改革深化。

二、充分發(fā)揮國家監(jiān)督及稅收部門的作用

防范化解煤電產能過剩在社會上基本上有了共識，只不過這個共識來得有點晚。問題的解決需要特別強調經濟及違規(guī)、主體責任、監(jiān)督責任三個問題，充分發(fā)揮國家監(jiān)督及稅收部門的作用。

第一，關于經濟及違規(guī)問題。煤電產能過剩問題，對于國家、社會和企業(yè)來講，首先是一個經濟問題，會造成嚴重的社會資源浪費和國有資產損失，甚至造成社會分配不公。其次，還存在企業(yè)綁架政府，甚至存在未核先建、違規(guī)核準、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)問題，此類問題的性質比較嚴重。所以，把經濟和違規(guī)問題作為防范化解煤電產能過剩的切入點或抓手應該事半功倍。

第二，關于主體責任問題。《意見》指出，“發(fā)電企業(yè)要主動承擔主體責任，認真落實各項調控要求，妥善做好人員安置、債務處理等相關事宜”。《意見》把“主體責任”定位在“發(fā)電企業(yè)”比較準確，不論是在“防范”方面還是在“化解”方面企業(yè)都應該承擔主體責任。發(fā)電企業(yè)作為市場主體，是煤電投資經營主體，不僅享有收益權，而且也應該承擔虧損責任。有的觀點把煤電過剩歸因于煤電項目審批權的下放，這顯然不符合實際情況。

第三，關于監(jiān)督責任問題。監(jiān)督責任的落實關鍵在于國家發(fā)改委、國家能源局牽頭，及國家有關部門和地方政府配合的有效性。《意見》涉及16個之多，比較罕見。鑒于煤電產能過剩主要矛盾是經濟及違規(guī)問題，同時《意見》要求要“完善懲戒制度”“強化督查問責”，因此，建議至少要讓監(jiān)察部、國家審計署及國家稅務總局3個部門協(xié)助參與這項工作。審計署通過對項目經濟性及合規(guī)性獨立評價能夠發(fā)現(xiàn)經濟效益和合法性等方面的問題，監(jiān)察部主要涉及效能及經營者履職等方面的檢查，審計署和監(jiān)察部這兩個國家監(jiān)督部門的介入，有利于加大問責的力度。“動員千遍不如問責一次”，對事不對人事倍功半，依事查人事半功倍。國家稅務總局可以對不良資產處理及煤電項目提出激勵或約束性稅務政策。

作為組織實施手段的一個重要補充，建議國家審計署對煤電產能過剩及輸電電網進行專項審計，重點是經濟效益和合規(guī)性審計，這兩個方面都是《意見》關注的重點。國家有關部門應該根據(jù)審計報告，對有關人員進行必要的責任追究，落實國有資產虧損的責任，強化依法依規(guī)投資經營的嚴肅性。同時，要求發(fā)電等相關企業(yè)自查自糾，并聘請獨立機構對煤電產能過剩問題進行評估。

三、研究制定煤電不良資產處置相關政策

煤電產能過剩問題的最終體現(xiàn)是效益的降低和資產的貶值，實質上就是對不良資產處置問題。研究制定煤電不良資產處置主要涉及不良資產等項目確認和計量、經濟效益考核、資本權益甚至資本金核銷等幾個方面。這項政策的制定將會有效推進防范化解煤電產能過剩風險工作的實施。8月23日國務院常務會議要求，研究出臺鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產能國有資產處置有關財務處理辦法，足見此項工作的重要性。研究制定的相關政策至少包括：

第一，完善支持淘汰落后產能配套政策措施。《意見》要求從嚴淘汰落后產能，“嚴格執(zhí)行環(huán)保、能耗、安全、技術等法律法規(guī)標準和產業(yè)政策要求，依法依規(guī)淘汰關停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機組(含燃煤自備機組)”，“可結合實際情況進一步提高淘汰標準”。這部分淘汰機組離正常報廢時間可能還會有一定期限，在資產處置時應該有相應的財稅政策和考核政策支持。應該出臺允許稅前抵扣的所得稅政策，并允許虧損額度作為經濟責任考核的調整因素。

第二，完善清理整頓違規(guī)項目配套政策。通過全面排查煤電項目的規(guī)劃，對未核先建、違規(guī)核準、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產的要計提減值準備;對于無期限停工、停產，甚至要拆除的，要進行不良資產處置。對于這樣的損失，應該由企業(yè)自我消化，不應該再有相應優(yōu)惠財稅政策支持，并從嚴進行經濟責任考核，同時追究有關人員的責任。

第三，完善嚴控新增產能規(guī)模配套政策。對于受嚴控影響而又遙遙無期的煤電項目的前期準備支出不再資本化。對于選擇立即停建的緩建項目，按照財務制度規(guī)定對后續(xù)支出進行相應的財務處理;而對于選擇建成后暫不并網發(fā)電的緩建項目，按照規(guī)定對發(fā)電效益重新評估并作出相應的減值準備。對于由于受2020年底前煤電外送項目投產規(guī)模減半影響產生的損失，也應該根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定對損失進行確認和計量。以上損失應該由企業(yè)自行承擔，發(fā)生的流動性問題或資金鏈問題由企業(yè)自行解決。

四、善于把控放開發(fā)電計劃進程中的各種矛盾

放開發(fā)電計劃是電力行業(yè)市場化改革的一個重要切入點。煤電產能過剩問題直接受到放開發(fā)電計劃改革的沖擊，隨著發(fā)電計劃放開程度的加大，煤電產能風險逐步顯性化。在發(fā)電環(huán)節(jié)計劃和市場“雙軌制”條件下，要提高政策水平，綜合把控各種因素，加快推動放開發(fā)電計劃市場化進程。

放開發(fā)電計劃加劇了改革中的有關矛盾：第一，計劃和市場手段導致產能過剩條件下的發(fā)電行業(yè)業(yè)績嚴重背離，迫切需要計劃手段的市場化改革;第二，發(fā)電行業(yè)特別是煤電行業(yè)受到巨大沖擊，相關利益方正在成為改革的阻力;第三，煤炭行業(yè)去產能的經驗教訓，迫切需要電力供應不足條件下的政策預案和資金儲備;第四，電力行業(yè)整體產能過剩風險，凸顯了加速電網改革和防范化解電網產能過剩風險的緊迫性;第五，在電源結構調整及防范化解煤電產能過剩風險過程中，迫切需要出臺政策措施權衡環(huán)保要求和經濟性因素并充分考慮電力供需動態(tài)性平衡因素。

另外，未放開發(fā)電計劃或者優(yōu)先購電機組上網電價定價方式亟待改革。成本加收益的上網電價定價方式在電力市場沒有存在的基礎和邏輯。因為根據(jù)這樣的定價方式，煤電價格聯(lián)動政策是基于成本的電價調整政策，環(huán)保電價也是基于成本上的專項電價，那么，根據(jù)這樣的邏輯，折舊費用、人工費用等成本變動似乎也需要一個專項電價，顯然極為荒唐!計劃發(fā)電上網電價參照市場定價是一個方向。

應該盡快建立完善發(fā)電環(huán)節(jié)電量和電價市場形成機制，建立可預期的發(fā)電市場，發(fā)揮價格引導健康投資發(fā)展的信號作用。加快環(huán)保電價、差別電量等直接計劃性手段向市場準入、征收碳稅和排污稅宏觀市場調控政策轉變。實施煤電外部成本內部化抑制性產業(yè)政策。加快煤電價格聯(lián)動政策向培育規(guī)范動力煤中長期市場和現(xiàn)貨市場、期貨市場轉變。

五、運用改革的辦法處理關停機組發(fā)電權問題

《意見》明確，“列入關停計劃且不參與等容量替代的煤電機組，關停后可享受最多不超過5年的發(fā)電權，并可通過發(fā)電權交易轉讓獲得一定經濟補償，具體辦法由各省結合電力體制改革自行制定”。對于關停機組發(fā)電權數(shù)量及市場交易，應運用改革的辦法或市場的辦法來解決，要注意與有關政策相協(xié)調。

第一，根據(jù)國家有序放開發(fā)用電計劃的要求，要“逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量”，“除優(yōu)先發(fā)電計劃外，其它電量均通過市場化交易實現(xiàn)”。根據(jù)這樣的要求，擬關停機組計劃發(fā)電量應該優(yōu)先放開，在市場競爭中也處于劣勢，發(fā)電權也隨之減少或完全消失。

第二，根據(jù)國家有關規(guī)定，優(yōu)先發(fā)電機組發(fā)電權轉讓，優(yōu)于關停機組發(fā)電權轉讓，優(yōu)先發(fā)電機組可以優(yōu)先購買關停發(fā)電機組發(fā)電權。關停發(fā)電機組發(fā)電權可以選擇本地、跨省、跨區(qū)開展，但如果不能通過市場形式實現(xiàn)關停發(fā)電機組發(fā)電權，電網沒有購買的義務。

第三，加大差別化電量計劃和調度力度。按照經濟、環(huán)保、安全等方面的要求，優(yōu)先安排優(yōu)先發(fā)電機組計劃，加大計劃電量差別化，擠壓淘汰機組計劃份額，并按照經濟、環(huán)保、安全等因素進行調度排序。

六、審慎運用資產重組措施

《意見》提出的一個重要政策措施是，“積極推進重組整合”。《意見》明確，“鼓勵和推動大型發(fā)電集團實施重組整合，鼓勵煤炭、電力等產業(yè)鏈上下游企業(yè)發(fā)揮產業(yè)量協(xié)同效應，加強煤炭、電力企業(yè)中長期合作，穩(wěn)定煤炭市場價格;支持優(yōu)勢企業(yè)和主業(yè)企業(yè)通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉等方式，整合煤電資源。”

可以看出，在政策措施上存在兩種資產重組形式：一是煤炭與電力等產業(yè)上下游企業(yè)縱向資產重組;二是煤電橫向資產重組。第一種縱向重組有利于提升資源控制力，電力和煤炭雙方有利于獲得互補優(yōu)勢，如果由企業(yè)集團內部協(xié)同確定穩(wěn)定的中長期內部定價方式，有利于穩(wěn)定發(fā)電和煤炭雙方的盈利能力，避免盈利能力波動對雙方造成的經營風險。但如果仍然比照市場價格對煤炭定價，這種縱向資產重組并沒有明顯的實質意義。第二種橫向資產重組提升了集團規(guī)模效益，同時也提升了壟斷能力。在某種程度上，短期內這兩種資產重組形式緩解了煤電的流動性風險，但卻與煤電去產能關聯(lián)度不大。相反，由于對風險敏感性降低，卻可能刺激投資，加大產能的過剩，同時，也會對競爭性市場建設和完善帶來不利影響。對于壟斷會不會導致產能過剩或者能否解決產能過剩問題，我國的電網企業(yè)已經給出了答案。

(作者系中國華能集團公司技術經濟研究院副總經濟師)