盡管成立之初被寄予厚望，但電煤矛盾、油荒、氣荒、減排運動導致的拉閘限電等各種持續多年的能源難題依舊無法解決。不少專家認為，新的能源局長也很難改變能源困局，原因是改革的權力在更高層決策者手上。

      九龍治水無權決策 

       2010年12月27日，財新網刊發一則張國寶即將離任的報道，并援引發改委一位司局級官員的消息稱，同為發改委副主任的劉鐵男將有望接任。

畢業于西安交通大學的張國寶1991年開始進入國家計劃委員會工作，歷任投資司工業處處長、投資司副司長、國家計委副秘書長，副主任等職，從1999年開始，張國寶就一直分管能源工作，2003年4月，張國寶擔任改組后的國家發改委副主任，繼續管理全國能源。張還同時擔任正部級的國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室主任。

      2008年，國務院推動“大部制”改革，張國寶毫無爭議地兼任國家能源局第一任局長。 當時，各界迫切希望能源領域能夠通過大部制，統一和強化原本分散的職能，加強對于石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業的監管，不少人更希望能成立統管全局的“能源部”。

      但結果讓人意外。根據國務院“定機構，定編制，定職能”的“三定”方案，國家能源局劃入原國家能源領導小組辦公室職責、發改委的能源行業管理有關職責，以及原國防科學技術工業委員會的核電管理職責等，作為副部級單位，能源局只是發改委的輔助機構，遠非統管全局的能源部。

      “不少人認為能源局能改變九龍治水的局面，現在看來，也不過是多了一條龍而已，而且在其他的龍看來，這只是一條蛇。”一位能源專家打比九龍治水方說。

      “中石油、中石化、國家電網、南方電網、五大電企等，權力都比能源局大，都以做大做強為己任，本身又沒有增加能源供應、減少排放的任務，能源局如何管得來？”韓曉平分析道。

      正是基于這樣的原因，2008年的“三定方案”就提出成立“國家能源委員會”，但這個由國務院總理溫家寶、副總理李克強分任正副主任的議事機構卻延至2010年1月才宣告成立。

     “國家能源委員會是高層次的領導和協調機構，國家能源局是具體管理能源事務的機構，國家能源委員會的日常工作由國家能源局承擔。”張國寶當時接受媒體采訪時說道。作為能源委21名委員之一，張國寶兼任國家能源委員會辦公室副主任。在能源委中，作為專職的能源管理機構的能源局遠沒有決定性的話語權。

       在2009年年初的全國能源工作會議上，張國寶就提到，國家能源局要掌管全國能源工作面臨五個困難，其中就包括缺乏實施行業管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業管理的五個許可證，沒有一個在國家能源局，核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發證在國家核安全局，也很不順。中央層面，難以擺脫多頭治理的頑疾；地方層面，觸動地方利益的改革又遲遲推不下去。

       但就算升格為能源部，這些問題依舊難以解決。1988年，中國也曾成立過能源部，卻在5年后不得不撤銷。原因是國有能源企業級別上與能源部平級，而能源項目的審批權又在當時的計委，且石油、核工業兩家總公司不愿加入能源部。

     “如果能源價格無法市場化、能源市場準入、項目審批等職能無法從發改委分離，純粹做機構調整很難有所作為。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強2008年極力呼吁成立能源部，但如今卻認為成立能源部的時機遠未成熟。

       能源改革前路難行

      “張國寶一上任就忙于增加能源供應了，哪里還顧得上體制改革？”在記者問及能源局兩年來在能源改革上的舉措時，發改委能源研究所副所長李俊峰反問道。 “緊急的能源事務如雪花般天天都來，煤炭問題，電力問題等等，我感到很大壓力。”在2008年的能源局成立大會上，張國寶就表示，當時最緊迫的就是保證下來兩個月的煤炭供應不出問題。

       為了保證供應，能源局積極參與發改委主導的煤炭整合。一方面籌劃和積極推進大型煤炭基地建設；另一方面培育和支持煤電運一體化，打造綜合性的大型能源企業，希望能借此增強能源企業的抗風險能力和國際競爭力，夯實煤炭供應的基礎。

       但張國寶并不主張煤炭繼續無限度增產。

      “不能有水快流，有了煤炭都要規劃成礦井，都要開發出來。”2010年9月的一次煤炭論壇上，張國寶表態說，按照需求每年增長2億噸計算，到“十二五”末中國煤炭產量將達40億噸，但張國寶并不主張將上限設為40億噸。 而據媒體報道，“十二五”煤炭發展規劃上報了38億噸、40億噸、42億噸三個不同數據，但最終國家能源局選定了最低的38億噸，以此滿足煤炭占一次能源消費比重下降7個百分點到63%的規劃。

       能源局更多的將能源供應的希望放在新興能源上面，其中“風電三峽”讓人們印象深刻。“繼續增加煤炭產量面臨資源、環境、運輸等的制約，所以調整能源結構，增加核電和風電比重已迫在眉睫。我們應迅速下決心，行動起來，精心組織，建設甘肅河西走廊、蘇北沿海和內蒙古三個千萬千瓦級大風場，建設‘風電三峽’。”張國寶發表在人民日報的文章《打造“風電三峽”》寫道。

       但由于電網的不配套，“風電三峽”很快就遭遇了“過剩”困局。據《瞭望東方周刊》報道，截至2009年6月底，沒有并入電網的風力發電機組約500萬千瓦，1/3的風機處于閑置狀態。2010年，發改委等十部委甚至還發出了“抑制風電產業產能過剩”的通知，但能源局沒有在其中列名。

      “風電的困難實際上也是壟斷造成的，電網公司說你是垃圾電，你就成了垃圾電了，不讓你并網。火電并入電網的價錢是三毛錢（每千瓦時），但風電要賣五毛多，電網就找理由不要了。”提到風電的困局，韓曉平感到憤然。

       但林伯強則認為，關鍵是能源局沒有調節電價的權力，“現在所有的發電補貼都在風電廠方面，但對于電網公司接收不穩定的風電所造成的損失，國家是不提的，沒有人愿意埋單，也很難要求電網公司積極地去做這樣的事情。”

       最后，張國寶還不得不打圓場：“產能過剩是指風電設備，而不是風電事業。” 盡管如此，業內并沒有對張國寶的離任產生“人走政息”的擔憂。一位專家表示，由于沒有太多的審批權力，能源局兩年來更多的是從國家利益層面上進行能源規劃，比其他部門更符合民眾的利益，將來肯定會沿著這個方向走下去。

       韓曉平也認為，盡管權力有限，但能源局在石油天然氣壟斷改革、電力改革、發展分布式能源等問題上都值得稱道。“能源行業是一個改革基本停頓的行業，之前改了一點，后來又停下來了，處于上氣不接下氣的狀態，要真正進行改革，還得看中央的決心。”韓曉平說道。