1.天然氣行業發展迅速

生產和消費逐年增加。2011年中國天然氣產量首次突破千億立方米。鄂爾多斯、塔里木、四川盆地仍是中國天然氣主產區。2014年中國天然氣產量1345億立方米，與2013年相比增長7.7%。煤層氣37億立方米，頁巖氣13億立方米，煤制氣8億立方米。2014年中國天然氣表觀消費量1855億立方米，增長8.6%，占能源消費總量的6%左右。

2014年之前，國內天然氣氣荒現象較嚴重。2014年以來，受宏觀經濟影響、天然氣價格提升、以及替代能源市場波動（國外石油、國內煤炭）的影響天然氣市場需求放緩。國內常規天然氣產量穩步提高、非常規氣開發的突破、進口資源逐步增加，天然氣供需結構逐漸好轉。2015年開始已經出現供應寬松的格局。但這一趨勢是否能持續下去有待觀察。

進口依存度提高。2008年以來，中國天然氣對外依存度從3%增至32.4%，凈進口不斷增加，對外依存度越來越大。2014年中國進口氣總量595億立方米，出口24億立方米，對外依存度32.4%。其中，自2006年廣東大鵬LNG接收站投產后中國開始進口LNG。2014年進口LNG共1893萬噸，折合265億立方米；2009年底中亞管道投產后中國開始進口管道氣，2014年進口管道氣330億立方米，包括中亞、中緬及廣匯進口氣。截止目前，中國進口天然氣主體主要是國有三大石油公司和廣匯、新奧等民營企業。

 

基礎設施逐步完善。截止2014年底，中國天然氣管道長度8.3萬公里，長輸管道超過5萬公里。“十二五”期間，西氣東輸二線、西三線西段、陜京三線、中貴線、中緬線、秦沈線等國家基干管道相繼建成投產。目前，中國天然氣管道已覆蓋除西藏以外的全國30個省份。

2014中國已投產和試運行的LNG接收站接收站共11座，分別為中海油深圳大鵬LNG、福建莆田LNG、上海LNG、寧波LNG、天津浮式LNG、珠海LNG、海南LNG；中國石油江蘇LNG、大連LNG和唐山LNG；中石化的青島LNG。已投產的LNG接收站總能力達到3740萬噸/年。

近兩年地下儲氣庫建設也取得重大進展，華北蘇橋、大港板南、遼河雙6、新疆呼圖壁、重慶相國寺等地下儲氣庫相繼建成投產，地下儲氣庫設計工作氣量總計達147億立方米。截止2014年底，地下儲氣庫有效工作氣量42億立方米，調峰28億立方米，占中國天然氣總消費量2%左右。

天然氣利用范圍不斷擴大。當前中國天然氣利用行業主要包括城市燃氣、交通運輸、工業燃料和天然氣發電。未來看，我國城市燃氣行業繼續擴張，城市天然氣消費量快速增長。天然氣汽車迅速發展，多個地區在公共交通領域推行“油改氣”。經濟回暖和相關政策促進工業用氣行業產量回升，用氣量增加。部分燃氣發電項目進度放緩，天然氣分布式發電項目有望進入快速發展期。天然氣開發利用由傳統的居民燃氣、天然氣化工、工業燃料和天然氣發電進一步發展到交通燃料用氣。

 

2.天然氣發電還處在起步階段

2000年以來，中國燃氣發電行業有了一定發展。截止2015年底，燃氣發電裝機容量6637萬kW，但僅占全國發電裝機容量的4.4%。從世界范圍看，1970至2014年，全世界天然氣發電量的年均增長率在5%以上。天然氣發電在總發電量中所占份額從1971年的10.3%增加到了目前23%左右。從發達國家的情況來看，目前天然氣已成為美國最重要的電力供應來源之一。自美國引導頁巖氣革命以來，其天然氣發電量不斷上漲，2000-2014年美國天然氣發電量增長了99%。此外，日本70%的天然氣用于發電，占其國內發電總量的28%；歐洲天然氣發電比例也超過20%。與世界歐美等主要國家相比，中國天然氣發電還處在起步階段，總裝機遠遠落后于發達國家平均水平，理論上具有較大的發展空間。

目前，中國燃氣發電廠主要分布在長三角、東南沿海等經濟發達省市，京津地區及中南地區也有部分燃氣電廠。此外，西部地區的油氣田周邊有少量自備燃氣電廠。廣東、福建及海南三省燃氣電廠裝機容量達到1750萬kW，占全國燃氣裝機容量比例的34%；蘇浙滬三省市燃氣電廠占比約32%；京津地區占比約23%。近年來，隨著各地環保壓力不斷加大，山西、寧夏、重慶等地也陸續有燃氣電廠投產，燃氣電廠分布更加廣泛。

 

2

天然氣發電的地位未能予以確定

近年來，在碳減排約束下，天然氣等較為清潔的化石能源和產業體系成熟的核電等新能源，發展前景越來越得到重視。過去傳統觀點認為，天然氣雖然具有高效、清潔的作用，但是受制于長距離運輸和產量限制，不能發揮更多作用。但是，非常規油氣技術的突破以及LNG產業鏈的逐步成熟，天然氣發展前景日益得到認可。

中國天然氣（包括煤層氣、頁巖氣和天然氣水合物等非常規天然氣）潛在資源非常豐富。按照供給能力估計，2030年可達到國內生產3000億立方米的規模，加上進口可到4000-5000億立方米，可以占到一次能源比重的10%以上。所以說，中國選擇天然氣作為能源結構向可再生能源調整過程中的過渡能源，是現實和理性的選擇。

目前中國天然氣行業雖然有大的發展，但是市場并不成熟，主要表現在：一是應用規模小；二是市場價格高；三是供給不穩定，“氣荒”、“荒氣”現象持續發生。盡快培育成熟的天然氣市場是推動能源轉型的重要舉措。當下，中國管道等基礎設施仍有待進一步完善，國內天然氣市場尚未建立健全的情況下，我們可以借鑒日本早期的發展經驗，通過提高天然氣發電市場比重，盡快培育天然氣市場，擴大其規模。但是，從近幾年國家在天然氣利用出臺的天然氣利用政策、能源發展規劃及環保政策文件來看，國家對天然氣發電的定位是有序發展，還沒有上升到更高層面。因此，現有的天然氣行業的體制安排不利于天然氣發電行業快速發展。此外，在業內對天然氣供給穩定性仍然有不同的聲音，也使得天然氣發電的地位始終沒能進一步提升。

 

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價格形成機制不完善制約燃氣發電市場競爭力

 

我國燃氣發電上網電價由各地價格主管部門確定，并報國家發改委審批。不同地區燃機電廠的上網電價不同，主要定價方式包括兩部制電價[1]和單一定價。采用兩部制的地區主要是上海，其他地區燃機電廠普遍實行單一電價。由于各地氣源不同，各地燃氣上網電價差異也較大。最低上網電價0.533元/kWh，最高超過1元/kWh。天然氣價改后，發電用氣價格進一步上漲。據測算，價改以后，燃氣發電燃料成本是燃煤發電的2-2.5倍。

目前，氣價和電價形成機制缺少必要的銜接。我國多數省份因此無法形成有效的氣價和電價的聯動機制，氣價無法通過上網電價進行分攤。例如，價改后，北京市燃氣電廠用氣成本提高了0.81元/立方米，但是上網電價維持不變；部分氣源來自沿海LNG接收站的燃氣電廠，受長期貿易合同價格上漲的影響，運營困難，很多發電企業靠政府補貼才能勉強維持經營。

此外，作為相對清潔和靈活的電源品種，目前的價格形成機制無法對天然氣的這種特性進行補償。據估算，天然氣替代相應當量的煤炭可減排二氧化碳65.1%、二氧化硫99.6%、氮氧化物88.0%，幾乎可以完全消除煤炭和石油燃燒排放的有毒的汞、砷、硫和顆粒物的排放。上網電價的定價機制則缺乏包括環境保護等外部性成本在內的真實成本。燃氣發電的啟停靈活的特點非常適合作為調峰電廠運行，但是燃氣發電機組在為電網調峰調頻作出貢獻的同時，也增加了設備檢修、維護成本。但部分地區未充分考慮燃氣機組調峰調頻成本，燃氣機組參與電網調峰調頻未獲補償或補償標準偏低，天然氣發電調峰補償機制需進一步認證、完善。

 

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天然氣發電行業還存在關鍵設備技術瓶頸

 

目前，國內制造企業對燃氣發電核心技術還沒有完全掌握，關鍵技術還掌握在少數國外制造企業手中，不僅影響設備造價水平，而且投產后核心部件的運行維護被供應商壟斷，檢修維護費用高企不下，發電企業生產成本難以有效降低。

第一，燃機設計制造中燃燒器、透平葉片等熱部件完全依靠進口，發展存在瓶頸。國內制造企業雖然能夠制造、組裝燃氣發電機組，但在整機設計、熱部件材料制造以及冷卻和隔熱涂層等關鍵技術方面尚未實現實質性突破，燃機燃燒器、透平葉片等熱部件仍完全依靠進口。

第二，發電企業不掌握燃氣輪機組核心技術，導致國內對整機檢修維護核心技術掌握不深、不透，機組檢修維護、改造升級、部件更換等都依賴原廠商，主要部件發生故障需返廠檢修，檢修維護費用昂貴。

 

國外天然氣發電政策及總結比較

 

美國、英國以及日本等國家天然氣發電政策和戰略的制定與國內資源稟賦、市場機制建設、制度特征以及能源經濟發展戰略直接相關。其中，有些政策措施出臺的背景與中國當前發展天然氣發電政策面臨的問題非常相似，值得認真總結和學習。

 

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主要國家政策梳理

1.美國與天然氣發電相關的政策

美國天然氣產業發展的相關政策主要體現在供給側（包括生產方面的環境管制適度放開），天然氣消費側的政策不是很明顯，而且從天然氣產業發展和天然氣消費結構變動情況來看，市場在消費側發揮的作用更大，即美國天然氣發電裝機和發電量增加均受電力和天然氣市場化程度的影響，旨在鼓勵天然氣發電的專項政策并不明顯。

 

 

2.日本與天然氣發電相關的政策

日本政府多方位鼓勵天然氣發電。在國內主要從法律法規、產業政策、稅收政策、融資政策等方面支持天然氣發電。與此同時，對外，通過簽訂《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》、《“有事法制”7法案》，建立情報交換中心等方面全面保護天然氣發電企業的投資和經營安全。

 

3.英國與天然氣發電相關的政策

英國在促進天然氣發電發展方面的策略是充分依靠市場機制，政府對市場主體的直接干預極少，僅在市場無法有效發揮作用時，實施必要的政府支持。這與英國作為老牌自由主義經濟體的傳統密不可分，其在充分發揮市場機制方面的制度建設經驗，值得中國借鑒，特別是在新一輪電力體制改革方案及相關配套文件已經出臺，油氣體制改革方案即將出臺的關鍵時期，這一借鑒意義尤為重要。

 

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國外天然氣發電政策的一般性

 

1.嚴格的環保政策和法案是推動天然氣發電業務的重要因素

從歐洲和日本的經驗看，生態環境保護政策是推動國內天然氣發電快速發展的重要因素。與傳統火電相比，天然氣發電并不具備價格和成本優勢，其正外部性效應很難通過價格機制予以補償。嚴格的環保法案實際上明確了生態環境污染的成本，突顯天然氣發電的清潔化優勢，為建立合理的能源比價關系提供法律依據。同時，也體現國家經濟可持續發展的戰略，將天然氣發電政策與國家能源戰略、經濟發展戰略緊密結合。

日本天然氣發電行業發展是日本政府環境保護發展目標的重要實現途徑。以高效、環保為目標的能源發展戰略是促進天然氣發電行業發展的最重要依據和基礎。從上世紀60年代開始，日本就制定了一系列與電力相關的環保法案，如《電力工業法（1964）》、《大氣污染防治法（1968年）》、《大氣污染環境標準（1973年）》等，明確規定了在發電過程中產生各類污染的處罰機制，確立了天然氣發電的環境優勢。

美國國家環境保護署根據1990年《清潔空氣法》修正案，先后推出了包括《清潔空氣市場計劃》、《區域霧霾治理計劃》、《汞和大氣有毒物質排放標準》等在內的多項環保政策，并逐步建立起成熟的污染防控體系，對發電行業的多個污染物排放逐一進行控制。美國自奧巴馬政府上臺以來，開始實施能源新政，主要內容包括兩方面：一是集中力量調整美國的能源結構，力求以美國本土的資源滿足國內的能源需求；二是加強對核能、風能和太陽能等清潔能源的開發利用。其能源結構轉型路徑主要包括大規模開采非常規油氣以及加強可再生能源技術研發。2015年8月出臺的“清潔電力計劃”（CPP）更是首次推出了全國性的二氧化碳排放限制體系。正是通過這些政策，極大地抑制了美國燃煤電廠的發展，推動了天然氣發電的快速發展。

 2.完善的法律法規體系建設是天然氣發電的重要保障

天然氣發電是復雜的系統工程，其發展不僅涉及國家宏觀經濟、能源戰略，也涉及電力行業和天然氣產業各個環節。這一方面需要中央政府、地方政府從行業發展角度制度相關法律，另一方面也需要針對具體問題細化法律法規，形成完善的體系。同時，要根據國內天然氣發電行業動態發展，針對具體問題不斷完善相關法律法規。

以日本為例，日本政府從天然氣進口、法定儲備以及應用天然氣的環保措施等，都有明確的規定。不僅如此，日本政府會根據國家經濟發展階段和產業環境變化，不斷修改和完善相關法律政策，并采取嚴格執法。保障天然氣發電在成本不占優勢的情況下，能大力快速發展。

在美國，法律對天然氣發電行業的發展的作用更加明顯。1978年，為了回應因政府價格管制而造成的天然氣供應短缺問題，議會制定了《發電廠和工業燃料使用法案》。這項法律禁止在新的工業鍋爐和新電廠中使用石油和天然氣，以此確保居民用戶的供應。結果造成在20世紀80年代天然氣需求的大幅下降，市場出現了持續多年的供給大量剩余的情況。下降的天然氣需求和價格引發了1987年關于限制在工業和發電廠禁止使用天然氣的燃料使用法案相關條款的廢除。1987年美國政府解除了發電使用天然氣的限制天然氣發電進入快速發展階段，之后在20世紀90年代繼續下降的天然氣價格促使了燃氣發電機組的快速建設。1998年發電用天然氣超過居民用氣比重，達到20.6%，首次占比突破20%，成為天然氣消費結構中第二大的份額。在21世紀初，受天然氣價格升高影響，建設熱潮才開始平緩下來，但相比于其他燃料，天然氣裝機容量仍繼續增加。

英國的天然氣發電行業最初的發展得益于啟動天然氣行業市場化改革的《石油與天然氣法》、《天然氣法案》、《天然氣管網準則》，以及《電力私營化法案》、1989年拉開了電力市場化改革的序幕的《電力法案》。為了更有效地推動可再生能源等低碳機裝機的增長，實現低價格、高可靠性和可持續等目標，英國于2013年底正式出臺了《能源法案(2013)》，確定了以低碳為核心的新一輪電力體制改革方向。2014年，英國的容量市場建立，并成功進行了第一輪容量拍賣。

 3.在天然氣產業發展初期，政府提供全方位的政策支持

無論是英美還是日本，天然氣發電產業發展初期都面臨前期投入大、技術不成熟、投資回報率低等問題。為了鼓勵產業發展壯大，各國政府都積極出臺政策予以支撐。例如，由于國內天然氣供給不足，進口價格持續維持高位，日本天然氣發電成本一直高于煤電和油電。為了突顯天然氣發電高效、清潔的特點，在產業發展初期，日本政府采取擴大進口量、產業扶持、優惠稅收、政府直接或者間接融資等方式鼓勵產業發展。同時，制定嚴格的環保法律法規，通過收取碳稅等方式，讓企業享受天然氣發電的正外部性收益，促進產業快速發展。

 4.產業成熟期強調市場機制和企業對天然氣發電市場的作用

不論是天然氣發電的英美模式還是日本模式，市場機制和企業在產業發展中起到了非常重要的推動作用。

如通過體制改革，推進電力市場競爭性定價。日本政府不僅逐步放開天然氣發電批發、零售價格，也計劃逐步放松對具有天然壟斷性的輸電網引入競爭機制。日本等實行競爭定價的國家通過天然氣用戶自主選擇供氣商，實現了供氣生產商之間的競爭，建立了有效的天然氣發電批發市場，并限制了天然氣發電商獲得超額的壟斷利潤。對于具有天然壟斷性的輸電網環節，政府計劃逐步將發電和輸電剝離，削弱市場壟斷力量。

英國在促進天然氣發電發展方面的策略是充分地依靠市場機制，政府對市場主體的直接干預極少，僅在市場無法有效發揮作用時，實施必要的政府支持。這與英國作為老牌自由主義經濟體的傳統密不可分，其在充分發揮市場機制方面的制度建設經驗，值得中國借鑒，特別是在新一輪電力體制改革方案及相關配套文件已經出臺，油氣體制改革方案即將出臺的關鍵時期，借鑒意義尤為重要。

美國的電力市場化程度高直接提升了天然氣發電競價優勢。1996年，聯邦規制委員會發布了第888號法令，該法令在促進美國電力市場競爭方面發揮了關鍵性的作用。第888號法令要求輸電服務提供商要向所有電網使用者提供非歧視性的公開接入服務，同時也允許已有電力公司從電力用戶身上回收其擱淺成本。受此積極影響，獨立發電公司或私營電力企業開始把投資的目光聚焦到綜合成本低、建設周期短的燃氣機組。美國天然氣發電機組裝機容量在2000-2005年快速增長，其中78%來自獨立發電公司。顯然在電力市場處于競爭格局和電價被有效監管的情況下，燃料成本變化成為決定美國電力價格的關鍵性因素。例如，在新英格蘭市場，因核電問題和電力市場零售側管制的放開，超過10000MW的聯合循環機組正在開發過程中，而且這些新電廠決定購買天然氣。

與此同時，從新能源發電的市場條件來看，大多數美國電力市場開始要求新能源企業在日前市場做出發電承諾，如果發電量達不到發電承諾，新能源企業就必須在時前市場購買足夠電量彌補發電不足。這就導致風電和太陽能發電的運營成本不再為零，而是一個由風電預測誤差分布和傳統機組發電成本決定的風險成本。因此，在大型風電、太陽能發電企業面臨補貼終止和穩定供給責任兩大政策夾擊的背景下，市場中煤電或天然氣發電仍然是新能源最大的競爭對手。

 5.具有完善的鼓勵天然氣發電技術開發的政策

從主要國家天然氣發電歷史來看，核心的技術是該產業得以快速發展的重要支撐。政府在核心技術的開發上，提供了一系列政策扶持。例如，日本很早就建立了成熟的天然氣發電核心技術開發體系。核心技術開發是以企業為主導的。政府主要提供稅收融資等相關支持。只要有相關政策支持，企業就能集中精力探索和開發相關核心技術，并從中獲利。從國際經驗看，初期的稅收和融資激勵對天然氣發電業務至關重要，這也是美國頁巖氣產業發展的經驗。具體來說，美國聯邦政府對頁巖油氣開發提供的財政支持主要集中在技術研發方面，如專門設立非常規油氣資源研究基金以支持非常規油氣勘探開發項目、政府持續投資支持非常規油氣研發等，從而最終取得了頁巖油氣開采關鍵技術（水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質導向鉆井、微地震檢測等）的突破以及在美國的率先應用。與此同時，一些州也通過可再生投資組合標準（RPS）來刺激國內外投資者加大對清潔能源的投資。例如，2004年的美國能源法規定，10年內政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規天然氣研發。

 

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主要國家天然氣發電政策的差異性

 

英美、日本以及俄羅斯等其他國家在發展天然氣發電的政策措施中，有很多相似的政策，這也說明天然氣發電行業發展有其自身的發展規律。但是，也有政策制定和未來政策趨勢的差異，這些差異主要源于國家資源稟賦的差異。

 

1.天然氣發電在能源戰略中的定位不同

美國、俄羅斯以及澳大利亞等國家，其國內天然氣儲備豐富，是主要的一次能源。在未來這些國家對天然氣發電的政策傾斜將逐步趨于穩定，在很大程度上將保持政策的一致性。日本國內天然氣儲備貧乏，盡管日本政府多方面尋求天然氣來源的穩定性，但依然存在能源供給風險和價格風險。所以，盡管短期內日本核電發展陷入停滯，但國內繼續使用核電的呼聲很高。從當前日本國內能源戰略制定看，未來或將繼續大力發展核電，并將政策適度傾向于核電，迫使天然氣發電比重有所下降。

2.天然氣發電市場化程度和開放順序不同

雖然在產業成熟時期，英美、日本等天然氣發電主要依靠市場機制的作用，但是其市場開放的程度和順序有所不同。如英國的天然氣發電商能夠公平無歧視地接入電網，從而為天然氣發電擴大了市場份額掃清了體制障礙。英國天然氣發電商能夠直接與用戶進行交易，從而有助于天然氣資源價格優勢的充分發揮。而日本的電力市場開放程度還沒有達到英美的水平。日本政府逐步放開天然氣發電批發、零售價格，但是對具有天然壟斷性的輸電網尚沒有完全引入競爭機制。

此外，這些國家的價格形成機制改革的順序也有所不同。總體來看，資源豐富國家一般從天然氣產業上游推進價格改革；天然氣儲備不豐富國家主要從下游倒推改革。

3.支持天然氣發電政策的立足點不同

由于英美、俄羅斯等國家資源儲備豐富，具有影響全球天然氣定價權，其國內政策制定需要立足國際、國內兩個市場，還需考慮天然氣、石油比價關系等。日本雖然也積極尋求國際影響力，但其政策的主要立足點依然是促進國內天然氣發電產業的建設和促進發電價格的下降，以及形成合理的國內能源比價關系。

 

國外天然氣發電政策對中國的啟示與借鑒

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環保法律、政策起到重要作用

 

正如美國的環保政策通過強制和激勵相結合的方式來推動天然氣發電一樣，我國未來要注重環保政策的激勵效用，通過激勵使得微觀主體（電廠）能夠有效的利用天然氣資源和擴大天然氣消費。雖然，我國目前出臺了針對脫硫脫硝除塵電價優惠政策，但針對天然氣發電的綠色電力政策尚不到位，針對一些燃氣電廠的補貼也難以在氣價較高的背景下發揮應有的積極效用。從美國、英國和日本的環保法律體系以及實施效果來看，嚴格的環保法案及其實施在天然氣發電產業發展過程中的作用非常明顯。

2015年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，通過《中共中央制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。其中以空前篇幅將生態環保納入建成小康社會的愿景。在未來，中國的發展模式將發生全局性變革，綠色將成為經濟社會發展的主色調。這就為提高天然氣在發電中比例應上升到國家能源戰略高度提供政策依據。應根據“十三五”規劃精神和國家有關綠色發展戰略相關文件論述，盡快出臺相關法律法規，以法律形式確定天然氣發電的重要地位。

 

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產業發展初期需要政策支持

 

產業發展初期政府應提供稅收、融資、法律法規等方面的支持。從國際經驗看，制定嚴格的環保法律法規，通過收取碳稅等方式，讓企業享受天然氣發電的正外部性收益，促進產業快速發展。目前，中國政府也在不斷出臺各類鼓勵天然氣產業發展的規章制度。但是，相對于可再生能源，缺少針對天然氣發電的政策體系，國內金融資本對天然氣發電項目的支持力度不夠，缺少專門適用于天然氣發電行業的投融資支持政策和相關稅收制度。

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市場機制在產業發展中的基礎性作用

 

天然氣發電產業的發展初期，政府起到主導作用。在產業發展成熟期應該逐步引入競爭、完善市場制度建設。中國天然氣發電產業的發展與電力系統改革密不可分。2015年，中國全面深化改革領導小組通過的《關于推進價格機制改革的若干意見》，要求到2017 年，競爭性領域和環節的價格基本放開。到2020 年，市場決定價格體制基本完善，價格監督制度和執法體系基本建立，價格調控機制基本建立。從資源條件和發展階段來看，日本天然氣行業改革能夠為中國提供新的思路。特別是日本產業開放的順序，以及改革的措施能夠為國內推進改革提供可以借鑒的措施和做法。

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要有核心技術支撐

 

產業發展的基礎是技術。從日本發展經驗看，不斷開發和創新天然氣發電核心技術是日本天然氣發電快速發展的重要原因，而技術研發的主體是日本的機械制造和能源企業。美國燃氣輪機的核心技術則掌握在GE。中國天然氣發電的核心技術設備主要依靠進口。高額的進口價格和維修費用是導致中國天然氣發電的成本居高不下的重要原因。今后，應鼓勵中國發電企業專研核心技術，尊重技術開發的規律，形成完善科學的技術研發體系。

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實施市場和資源的全球化配置

 

天然氣發電發展較快的國家均比較重視天然氣發電技術、市場和資源配置的全球戰略。由于日本天然氣資源貧乏、缺乏有效的國際貿易定價手段，阻礙國內天然氣產業發展。為了應對這些不利條件，日本積極尋求進口資源多元化，利用能源金融市場和工具對沖價格和地緣政治風險。同時，鼓勵國內能源企業走出去，參與國際能源市場開發和合作，為天然氣發電提供重要的支持。目前中國也面臨天然氣進口依存度高、缺乏定價權等困難，未來應借鑒日本在融資、外交和國際市場開發方面的經驗，積極參與天然氣生產和貿易的全球合作。

中國加快天然氣發電行業發展的政策建議

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加強研究達成共識，明確天然氣發電的地位

 

天然氣發電行業如果需要快速發展，其在國家能源戰略中必須具有重要的地位。目前，國家對天然氣發電的定位是有序發展,給預的政策支持空間有限一些制約天然氣發電規模化的體制機制問題無法取得突破性解決。中國首先要在能源戰略層面上明確天然氣發電可能發揮的重要作用。相關機構以法律、戰略規劃的形式對天然氣發電的地位予以體現。就電力系統運行而言，天然氣發電廠不僅能夠承擔調峰功能，還可以滿足基本負荷，這兩種功能并行不悖，比如英國在2014年天然氣裝機。就促進能源轉型而言，天然氣發電既是可再生能源的最佳替代，又是實現降低碳排放和應對氣候變化的可行技術路線；就制度建設而言，天然氣發電在促進市場化進程中，能夠發揮重要，甚至決定性的作用。

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產業發展初期應該盡快建立完善的政策體系

 

產業發展初期政府應提供稅收、融資、法律法規等方面的支持。在金融政策上，鼓勵各類資本和金融資本進入天然氣發電領域，與能源企業合作，保障天然氣發電核心技術研發和基礎設施建設的資金來源。通過能源企業與金融企業融合，盡快做大天然氣發電產業，形成規模。財政政策方面，在氣價定價方式與煤炭掛鉤的基礎上，建議建立規范的國家補貼輔助機制。考慮到天然氣發電對改善地方環境的貢獻，天然氣發電規模與各省市區財政補貼能力直接掛鉤平衡，由省級地方政府具體落實資金來源和補貼政策。

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推進電力和天然氣行業的市場化改革進程

 

十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好的發揮政府的作用。從我國目前的情況來看，雖然以對電力體制改革進行了詳細的路線規劃，但實踐層面仍在探索中，電力市場化進程仍面臨諸多難題和問題，例如，競價上網問題，這些均需要積極的改革。同時，天然氣市場化程度明顯偏低，包括管道價格、門站價格等價格結構和價格形成機制均不完善，政府干預色彩過于明顯，等等，使得價格機制難以發揮有效的傳導作用，其中氣電價格聯動機制尚未建立。

中國要以市場化手段來促進天然氣發電的發展。目前新一輪的天然氣、電力市場化改革均剛剛起步，兩個產業的市場化交易體系尚不健全，政府干預較多，扭曲了天然氣和電力的供求關系。在這種情況下，中國應以放開市場準入，減少政府審批，理順定價機制，有效激勵投資為導向，協調推進兩個市場的市場化改革進程。以“9號文”為契機，加快構建競爭性電力市場，理順電力市場供求關系和定價機制，以為天然氣發電提供自由接入的市場空間。否則，天然氣發電將喪失此輪發展機遇。

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完善天然氣發電價格形成機制

 

 

天然氣電價由基本電價、環保電價、輔助服務電價構成，基本電價應實行“兩部制”，即容量電價加電量電價，容量電價主要反映發電廠的固定成本，電量電價主要反映變動成本，這樣可以很好地調動電廠提供備用和擔任調峰的積極性。另外，電量電價應實行氣電價格聯動機制，若某一周期內平均氣價較前一周期變化幅度達到或超過一定數值，應相應進行電價調整。

為了體現天然氣發電的清潔特性，應將減排的環保價值貨幣化計入。天然氣電廠具有啟停迅速、運行靈活、適合調峰的特點，電網公司應制定專門辦法通過輔助服務電價對參與輔助服務的天然氣電廠給予一定補償。

制定合理的分類氣價。對不同類型用戶，不同規模用戶和不同時段（高峰、低谷）采取差別價格，建立有利于公平負擔，體現用戶和負荷特性的定價機制，引導天然氣消費，優化用氣結構，民用和商業用氣峰谷差別大，對供氣安全性要求高，應該承擔較高的氣價；工業用戶，用氣規模越大，承擔氣價應越低，用氣越穩定均衡，氣價也應越低。

此外，可以考慮研究制定季節性差異氣價政策。燃氣電廠對天然氣的供需平衡起到較好的調蓄作用,可有效減少大型蓄氣設施、提高氣網運行的穩定性和輸送的經濟性。隨著天然氣用量的快速增長和非常規天然氣產業的發展，燃氣貿易和供應的峰谷差也會顯著增大。建議科學評價燃氣電廠對燃氣供應的調蓄價值，研究制定季節性差異氣價政策，使燃氣和電力雙調峰的電廠。

 

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鼓勵天然氣發電核心技術研發

 

對于天然氣技術研發應分成幾個步驟推進：第一步，加強與美國、德國和日本公司合作，引進技術，降低目前的設備維修費用。目前，國內天然氣發電設備主要依賴進口，設備進口和維護成本過高，阻礙天然氣發電行業的發展。未來應積極加強合作，盡快降低成本。

第二步，建立科學合理的技術開發體系，加強對天然氣發電設備裝備的研發力度，加快關鍵設備國產化步伐。應認識到天然氣發電核心技術開發具有長期性和反復性，避免在技術上不成熟時期就急于市場推廣，導致成本更高。

第三步，加強企業技術研發融資渠道，鼓勵國內企業與金融資本結合，在政府稅收優惠和補貼的條件下，開發核心技術。建議國家牽頭組織大型發電集團、知名科研院所、大型裝備制造企業， 開展產-學-研-用聯合攻關，通過建設試驗示范型電廠，盡快掌握燃機核心技術，實現關鍵設備裝備國產化。

 

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立足本國國情，避免行業低效投資

 

中國的天然氣發電投資必須要重視本國資源狀況、經濟階段及其投資周期的影響，避免造成低效投資，甚至嚴重虧損。客觀而言，不同地區的能源資源稟賦存在差異，美國天然氣發電有其特殊條件（頁巖氣革命和市場化程度較高），我們在推進能源結構清潔化和電源結構綠色化的過程中，不能不顧客觀實際，盲目上馬燃氣電廠，并行政命令一刀切式的大幅淘汰燃煤電廠。

從英國的發展情況來看，英國天然氣的全面發展階段，正是私有化和市場化浪潮正助推英國經濟持續向好，電力需求持續增長的時期。這時，燃氣機組的建造成本與較高的市場利率，使得其投資成本相對更低；同時，天然氣成本也比其傳統燃料煤炭低，而且壓煤的阻力經過市場化改革之后已經基本消失，這些因素使得天然氣投資項目幾乎都能夠盈利。中國在發展天然氣發電方面要尤其重視當下經濟形勢：首先，中國天然氣電廠的建設成本和運維成本均較高，而且市場投資需求疲軟，非國有資本進入意愿較低；其次，中國天然氣供給短雖期內充足，但由于長期合同以雙邊為主，缺乏基準價格，長期內的供給波動風險仍較高；再次，天然氣長期價格波動風險較大，相對煤炭缺乏價格優勢。因此，投資者必須警惕天然氣投資周期與經濟繁榮周期的錯配風險，在落實投資項目之前做好充分的市場分析與風險評估。