規(guī)范管理：理?yè)?jù)和決心缺一不可

正是在自備電廠大發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2004年6月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了相關(guān)價(jià)格、收費(fèi)政策。9月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問題的通知》(發(fā)改電[2004]159號(hào))時(shí)明確:

向除國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的資源綜合(利用余熱、余壓發(fā)電煤矸石發(fā)電等)、熱電聯(lián)產(chǎn)自備電廠之外的自備電廠征和收基金及附加。基金僅限于三峽基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金和城市公用事業(yè)附加，農(nóng)網(wǎng)還貸基金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每千瓦時(shí)0.02元。與電網(wǎng)連接的所有自備電廠均應(yīng)向接網(wǎng)的電網(wǎng)公司支付系統(tǒng)備用費(fèi)。
 字里行間透露著理解。

2006年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于完善差別電價(jià)政策意見的通知》(國(guó)辦發(fā)(200607號(hào))，具體內(nèi)容基本沿用了(2004)159號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。
 與電廠規(guī)范監(jiān)管的相關(guān)措施不同，對(duì)自備電廠的收費(fèi)問題是隨工業(yè)用戶差別電價(jià)政策一起提出的。國(guó)家發(fā)改委在稍后舉行的答記者問中解釋：
 從電網(wǎng)購(gòu)電的企業(yè)與擁有自備電廠的企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中是不平等的。擁有自備電廠的企業(yè)沒有承擔(dān)政府性基金，是部分應(yīng)當(dāng)淘汰的企業(yè)沒有及時(shí)淘汰的原因之一。另外，淘汰類、限制類高耗能企業(yè)從公用電網(wǎng)購(gòu)電要執(zhí)行差別電價(jià)，而擁有自備電廠的企業(yè)則可以逃避差別電價(jià)的懲罰。
 不難看出，處理自備問題首先是站在用戶角度考慮的直到一年后，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委、能源辦《關(guān)于加快關(guān)停 小火電機(jī)組若干意見的通知》(國(guó)發(fā)(200712號(hào))，才在一定程度上體現(xiàn)出其小火電機(jī)組的“電廠身份”。比如首次提出“改進(jìn)并加強(qiáng)對(duì)企業(yè)自備電廠的管理”，以及自發(fā)自用電量要開始分擔(dān)可再生能源補(bǔ)貼任務(wù)。
 除了能源主管部門之外，財(cái)政部作為國(guó)家基金征收管理的責(zé)任部委,2007年、2009年也分別發(fā)布財(cái)綜[2010]97號(hào)文、財(cái)綜〔2011]115號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，所有企業(yè)燃煤自備電廠都必須征收基金，可再生能源電價(jià)附加征收范圍的銷售電量包括自發(fā)自用電量。
 梳理近十年來國(guó)家有關(guān)部門印發(fā)的文件不難發(fā)現(xiàn)，規(guī)定看上去越發(fā)嚴(yán)格，也一直在強(qiáng)調(diào)該收的費(fèi)用必須收，卻缺乏新意和細(xì)節(jié)。

曾有業(yè)內(nèi)人士在《財(cái)政監(jiān)督》雜志上撰文指出，企業(yè)自備電廠的收費(fèi)項(xiàng)目可以概括為兩個(gè)，一是系統(tǒng)備用費(fèi)，二是征收政府性基金及附加。從執(zhí)行情況看，對(duì)前者基本達(dá)成共識(shí)，但對(duì)自發(fā)自用電量繳納基金及附加始終存在些不同意見。后來，政策性交叉補(bǔ)貼也是關(guān)注重點(diǎn)。
 高耗能工業(yè)集中地區(qū)對(duì)向自備電廠收費(fèi)一事始終“態(tài)度曖昧”，甚至將有自備電廠作為工業(yè)園區(qū)招商的重要砝碼。“納稅大戶”和低廉的電力成本，為短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出明顯貢獻(xiàn)，要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀等于要先“自損”。
 反對(duì)“一刀切”征收自備電廠相關(guān)費(fèi)用的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“附加費(fèi)”有其歷史淵源，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代將電力作為“第二稅收”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，但它始終是“非稅收入”，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，稅外加費(fèi)的做法是否合適需要重新考量。
 一位地方能源主管部門的官員曾向eo記者坦言，具體執(zhí)行中不能忽視個(gè)體差異，一些自備電廠在企業(yè)發(fā)展過程中甚至承擔(dān)了周邊居民的供電，哪些附加補(bǔ)貼該交，該交多少都需要從長(zhǎng)計(jì)議.

當(dāng)然也有官員認(rèn)為，看似低廉的能源價(jià)格將加劇工業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲程度，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來更多困難。
 相持不下的收費(fèi)問題充分暴露了尚未理順的電價(jià)結(jié)構(gòu)。而2017年到2018年間電力行業(yè)的數(shù)個(gè)重磅政策給打破“死循環(huán)”提供了歷年來最有利的環(huán)境。
 2017年，財(cái)政部連續(xù)發(fā)文，先是取消城市公用事業(yè)附加基金，后又將國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金和大中型水庫(kù)移民后期扶持基金的征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一降低25%。2018年，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金征收標(biāo)準(zhǔn)再統(tǒng)一降低25%。
 eo記者曾了解，隨著清理非稅收入電價(jià)附加不斷深入，最終可能只會(huì)保留可再生能源附加，以此作為還原電力商品屬性的重要舉措之此外，為達(dá)到2018年《政府工作報(bào)告》提出的“一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”的目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委還相繼出臺(tái)了多項(xiàng)降價(jià)措施。
 在降成本的總目標(biāo)下，擁有自備電廠和沒有自備的用戶電價(jià)差距縮小是趨勢(shì)，前者的成本優(yōu)勢(shì)會(huì)越來越小。
 另一方面，燃煤自備電廠可謂舊恨未了又添新仇除了以往與燃煤公用電廠的矛盾之外，政府對(duì)日益擴(kuò)大的可再生能源補(bǔ)蛄缺口感到頭疼，部分新能源企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼拖欠叫苦不迭，越來越無法忽視燃煤自備對(duì)新能源的“擠壓”。
 無論是降電價(jià)，還是清潔能源發(fā)展的壓力，對(duì)地方政府來說都已“迫在眉睫”，自備電廠再難獨(dú)善其身。一是要公平負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，為多年承受較高交叉補(bǔ)貼的一般工商業(yè)電價(jià)下降騰出空間，二是要減少發(fā)電，為消納清潔能源讓路。

這樣的政策環(huán)境是規(guī)范管理自備電廠的好時(shí)機(jī)。但這次如果仍然停留在“要交”“不得免征”等命令層面，收效恐怕依然難達(dá)預(yù)期。
 既然再次提及自備電廠，各地應(yīng)當(dāng)對(duì)其要承擔(dān)的政策性交叉補(bǔ)貼、可再生能源附加等費(fèi)用制定細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，并公開相關(guān)測(cè)算依據(jù)；同時(shí)明確日常監(jiān)管涉及的合理收益和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，比如環(huán)保電價(jià)、供電質(zhì)量、調(diào)峰義務(wù)與補(bǔ)償機(jī)制等，真正將其納入電力行業(yè)的監(jiān)管范圍，這才不至于讓燃煤自備電廠“聲討”未曾獲得公平補(bǔ)貼權(quán)利，卻要公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。